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提高农业保险补贴精准性和指向性

2017-12-06 09:33:00 金融时报  何小伟

  农业保险补贴是政府财政支农的重要手段,也是政府推动农业保险市场发展的战略安排。从2007年至今,我国农业保险保费补贴政策实施已有十个年头。多年来,农业保险补贴政策在促进农业保险持续健康发展、构建多层次农村金融服务体系发挥了积极作用。然而,随着补贴政策的不断深入,我国农业保险补贴政策也暴露出一些问题,比如产品形式单一、各级政府补贴责任划分不合理、骗取补贴现象严重等。这些问题的存在,表明我国农业保险补贴政策还有待进一步完善,特别是亟须提高补贴资金的使用效率。2014年以来,我国每年的中央一号文件都提出要提高农业补贴的精准性和指向性,这对于完善农业保险补贴政策具有重要的指导意义。结合我国的实践经验,应该在农业保险的补贴对象、补贴品种、政府补贴责任划分、补贴监管上提高精准性和指向性,切实提高财政资金的使用效率。

  第一,提高农业保险补贴对象的精准性和指向性。我国现行的农业保险补贴政策采取了“广覆盖、低保费、低保额、保成本”的原则,并没有对不同规模的农户进行差异化补贴。虽然这种做法保证了公平性,但是却也存在着“撒胡椒面”“搞平均主义”的倾向,忽视了不同规模农户的需求差异,不能很好地发挥农业保险对农户生产的激励作用。然而,现代化是我国农业的根本发展方向,我们必须推动农业从传统农户分散经营向适度规模经营转变,大力发展各类新型农业经营主体,加大对各类新型农业经营主体的保险支持力度。因此,我国可以考虑对农业保险的补贴进行结构性改革,按补贴目标的差异将补贴分为两部分:一部分是带有普惠性的基本补贴,无需农户支付保费,以“保成本”为目标,突出财政资金使用的公平性;另一部分是非普惠性的额外补贴,需要农户支付部分保费,以“保收入”为目标,突出财政资金使用的效率性。对于额外补贴部分,政府应该对新型农业经营主体给予更多的倾斜,并结合新型农业经营主体的诉求,将补贴资金主要用于保险产品创新和保障水平的提升上,以更好地满足其多样化、个性化的风险保障需求。

  第二,提高农业保险补贴品种的精准性和指向性。一方面,要加大对粮食作物保险的保费补贴力度。水稻、小麦和玉米是我国最基本的粮食作物,是居民日常膳食中最为重要的组成部分。粮食安全是维系社会稳定的“压舱石”,是国家安全的重要基础。中央和地方各级财政应该加大粮食作物保险的保费补贴力度,提高对粮食主产区特别是产粮大县的农业保险保费补贴比例,并鼓励保险经办机构不断创新粮食作物的保险产品和经营模式,不断满足农户日益增长的风险保障需要。另一方面,要适当扩大中央财政保费补贴目录。目前,我国中央财政仅对15类农林牧产品提供保费补贴,在此范围之外的农产品(000061,股吧),则完全由各地地方政府提供保费补贴。然而,与我国农业生产者的需求相比,15类品种显然有些偏窄。事实上,我国牛肉、羊肉、禽蛋等畜产品和淡水产品的产量不仅较高,而生产区域也几乎遍布所有省市,属于具有全国影响的农产品,应该纳入中央财政补贴的范畴。另外,烟叶、药材、茶叶、蚕茧等农作物的生产区域和影响范围也是跨越多个省市的,完全由地方财政提供保费补贴并不太合理。

  第三,提高中央和地方财政在农业保险补贴责任划分上的精准性和指向性。中央和地方政府补贴责任划分的合理与否,直接关系着农业保险补贴工作的顺利开展和运作效率。虽然目前我国中央和地方财政之间的联动补贴机制有助于调动地方政府的积极性,但是却存在标准粗糙、不够精准、忽视了省以下政府的支出能力等弊端。调整现行的联动补贴机制,一方面需要我们摒弃现行的以地域差异(东部、中部、西部)来确定省级财政最低补贴比例的“一刀切”做法,充分考虑各省在农业增加值、财政收入、经济发展水平等指标上的差异,因地制宜,允许省级财政最低补贴比例的差异化;另一方面,要按照事权划分原则合理确定中央、省级和省以下各级政府在农业保险补贴中的财政事权。特别是中央和省级政府要根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况,合理确定省以下政府在农业保险补贴中的支出责任,对产粮大县、贫困县给予适当的责任减免,避免出现“上级政府请客,基层政府买单”的情形。

  第四,提高农业保险补贴监管的精准性和指向性。作为国家的专项支农工具,农业保险补贴资金的安全运行和规范管理直接关系着财政资金的使用效率。当前我们应以完善监管机制作为重点,多管齐下,综合治理。首先,要有效整合财政部、保监会、农业部的监管资源,形成监管合力,并增强监管力量,彻底扭转目前农业保险监管力量薄弱和分散的局面,从制度上对“骗补”进行针对性治理。其次,要建立保险经办机构适度竞争机制,建立健全经办机构的准入、考核和退出机制,提高经办机构的服务水平与质量。再次,要加强农业保险信息平台的建设,并将其与我国农业生产基础信息系统“打通”,让农业保险补贴的工作有章可循、有据可依、有证可查。最后,要加强农业保险的宣传力度,提高农户对农业保险政策的认知,建立农业保险补贴和赔款的信息公示制度,增强农户的参保和监督意识。

  (作者为对外经济贸易大学保险学院副教授)

(责任编辑: HN666)
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