李曙光:《金融稳定法》应是“长牙齿老虎”式的法律

2022-04-07 22:04:17 中新经纬 

中新经纬4月7日电 (王蕾)4月6日,中国人民银行就《中华人民共和国金融稳定法(草案征求意见稿)》(下称“征求意见稿”)向社会征求意见。中国政法大学法学教授、博士研究生导师,法与经济学研究院院长,破产法与企业重组研究中心主任李曙光接受中新经纬研究院专访表示,《金融稳定法》是一部建立金融稳定长效机制的基本法,对守住不发生系统性金融风险底线、为经济高质量发展保驾护航、建立市场化法治化国际营商环境具有重要意义。

征求意见稿有三大亮点

“当前,我国已经在金融各个子领域有了多部单一市场的法律,但针对系统性的容易产生风险传导的整体金融市场的稳定没有统一的法律,现有法律对处置系统性风险覆盖不足。当前若某个大而不能倒的金融机构一旦发生了危机,依靠现有单项法律是处理不了的。”李曙光表示,因此,《金融稳定法》要为解决金融机构、金融市场和金融传导机制的稳定提供一部基础性的法律。

对此,征求意见稿明确,立法目的是为了健全金融风险防范、化解和处置机制,压实各方责任,完善处置措施,落实处置资源,维护金融稳定,制定本法。维护金融稳定的目标是保障金融机构、金融市场和金融基础设施持续发挥关键功能,不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力,防止单体局部风险衍化为系统性全局性风险,守住不发生系统性金融风险的底线。

“金融稳定有三层含义。”李曙光说,第一层含义是金融机构的稳定。特别是“大而不能倒”的金融机构,这些系统重要性金融机构一旦出现问题,比如出现资不抵债、流动性危机等,往往具有传导性,很可能会衍化为系统性金融风险。第二层含义是金融市场的稳定。金融市场存在着因各种交易行为及运营而带来的风险,如信用风险、流动性风险、违约风险、经济周期性风险等,如2015年的股市异常波动。第三层次是金融基础设施与各种金融传导机制的稳定。

“金融机构、金融要素市场、各类金融传导机制的稳定共同构成金融稳定,也是实体经济良性发展的‘血脉’的健康稳定。”他说。

李曙光认为,本次征求意见稿有三大亮点,一是构建了金融稳定顶层设计的基本法,明确了金融稳定定义与目标;二是明确了发生重大金融风险和系统性金融风险时领导机构、协调部门等责任主体和事前防范、事中化解、事后处置等具体权利义务;提出国家金融稳定发展统筹协调机制负责统筹金融稳定和改革发展,研究维护金融稳定重大政策,指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作,将地方政府责任纳入其中避免其成为“甩手掌柜”,并特别强调了压实金融机构的股东和实际控制人的主体责任和权利规范;三是提出建立处置资金池、设立金融稳定保障基金,规定了市场化法治化手段和化解处置程序,明确了政策工具箱。

“金融是现代经济的核心,金融稳定一直是整个改革开放和经济发展当中最重大的问题。”李曙光说,当前,百年未有之大变局下,金融体系稳定性在现代经济体系中起到更为基础性的作用。且国际经济政治形势不断变幻,中国经济供给侧结构性改革和完善市场经济体制进入深水区,股市波动、平台经济、债市、房地产、中小银行等领域个别风险不断发生,单体市场风险传导外溢性更为明显,各类凸显的金融风险本身成为一个重大问题;同时,高水平改革开放过程当中,出台《金融稳定法》以维护金融体系稳定,服务经济高质量发展变得日益紧迫。

设立处置资金池和金融稳定保障基金

在处置阶段,征求意见稿明确提出处置资金来源和不同资金使用顺序。一是被处置金融机构的主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本,对金融风险负有责任的股东、实际控制人对被处置金融机构实施救助;二是调动市场化资金参与被处置金融机构并购重组;三是存款保险基金、行业保障基金依法出资;四是危及区域稳定,且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的,省级人民政府应当依法动用地方公共资源,省级财政部门对地方财政资金的使用情况进行财务监督;五是,重大金融风险危及金融稳定的,按照规定使用金融稳定保障基金。

李曙光表示,按照国际经验,市场化、法治化的手段中,自有资金救助是防范金融风险的第一道防线,也是压实金融机构主要股东、实际控制人主体责任的必然要求。处置风险首先由金融机构自救化险,自己无力出资的前提下,引入外部救助,尽量减少对公共资金的依赖。调动市场化资金参与被处置机构的并购重组,是成本最小的处置路径。

“本次征求意见稿还将存款保险基金的具体职责从事后处置扩展到事前监测、防范和早期纠正。”李曙光介绍,同时,在行业保障基金不足以处置的跨行业重大金融风险方面,可依规设立金融稳定保障基金,作为重大金融风险的后备资金,并要求中国人民银行在这个阶段,在必要时履行最后贷款人职责,以中国人民银行再贷款等公共资金为金融稳定保障基金提供流动性支持。

2022年《政府工作报告》首次提出“设立金融稳定保障基金”后,在本次征求意见稿中予以明确:国家建立金融稳定保障基金,由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理,作为应对重大金融风险的后备资金。金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。必要时,中国人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持,金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。金融稳定保障基金筹集、管理和使用的具体办法,由国务院规定。

中国人民银行相关负责人曾表示,金融稳定保障基金与既有的存款保险基金和行业保障基金双层运行、协同配合,进一步筑牢我国金融安全网。

“这是非常重要的制度安排。什么时候需要什么样的资金,不同的钱怎么花,在什么时候花,谁来为主等,这些重要的责任、流程和基本规则在本次《金融稳定法》征求意见稿中交代清楚了。”李曙光说。

《金融稳定法》应是“长牙齿的老虎”

李曙光强调,《金融稳定法》应该是一部“长牙齿的老虎”,而不是一部“花瓶式”的法律。它一定是可以实操的,有操作性的,可以诉讼的。

首先,应是事前、事中、事后全流程的规范。

本次征求意见稿事前压实股东和实际控制人权责,增强保障基金、金融监管部门的风险监测、风险预警职责,要求地方政府不得干预金融机构正常经营活动;事中强调风险化解的金融机构主体责任,地方政府风险化解具体职责、监管部门早期纠正和监管具体内容,以及存款保险基金早期纠正的具体职责;事后风险处置环节更是明确了责任分工与处置机制,资金来源和使用顺序,以及具体九项处置措施和工具。

因此,李曙光对本次处置流程、措施和工具箱的设置也给予了高度认可。他表示,本次征求意见稿在借鉴国际先进经验的同时,也将近十年来我国处理一系列金融风险的重要经验总结上升为其中条款。一是处置重大金融风险一定要有一个全局性的牵头领导机构作顶层设计和综合性协调;二是须采取市场化、法治化的方式。这是最好的处置方式;三是工具箱要足够丰富。

“近年来,我国已经建立了很多工具和制度,比如庭外重组制度、法庭内破产制度、重整制度、预重整制度、清算制度等,包商银行就主要采用了破产清算制度。”李曙光说,但总体而言我国工具箱还不够丰富,未来还可以探索更多工具。比如本次征求意见稿提出“过桥银行”工具的探索运用,即先有一个有能力、有经验、有实力的金融机构先接管或者托管问题金融机构,这对于后期处理会有好处。

其次,责任追究须强调司法衔接。

“具有操作性还体现在这部法律一定是有责任追求的,包括行政责任、民事责任和刑事责任。因此就必须跟司法衔接。”李曙光说。

本次征求意见稿在司法衔接相关条款作了很细致的安排,包括集中管辖和解除保全措施、三中止、司法审查等。

“但‘三中止’的法律效力是很厉害的,要慎用。”李曙光强调,只有出现了系统性金融风险和有全局性的重大风险的时候才用。他建议,未来在草案完善过程中,应对其启动条件和标准进行进一步的明确。

最后,针对征求意见稿的下一步完善,李曙光建议,可进一步完善金融风险的准确定义,明确金融稳定发展统筹协调机制的具体责任承担常设实体机构,完善金融传导机制相关稳定举措,以及法律责任中某些具体处罚金额等条款也须进一步改进。(中新经纬APP)

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责任编辑:孙庆阳

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