第二批不良贷款转让试点启动：试点金融机构明显扩围

　　不良贷款转让试点迎来扩围。

　　12月30日，银登网公布《中国银保监会办公厅关于开展第二批不良贷款转让试点工作的通知》（下称《通知》）。从时间上看，续接了即将于2022年12月31日到期的首批不良贷款转让试点工作。

　　与首次试点显著不同的是，第二批试点进一步扩大了试点金融机构范围。《通知》明确，在原试点机构范围基础上，将开发银行、进出口银行、农业发展银行以及信托公司、消费金融公司、汽车金融公司、金融租赁公司纳入试点机构范围；将注册地位于北京、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、上海、江苏、浙江、河南、广东、甘肃的城市商业银行、农村中小银行机构纳入试点机构范围。

　　本次试点实行期限暂定自通知印发之日起至2025年12月31日，《中国银保监会办公厅关于开展不良贷款转让试点工作的通知》（银保监办便函〔2021〕26号）施行期限同时延长。

　　南方财经法律研究院学术委员会主任、中国仲裁法学研究会金融仲裁专业委员会主任、北京信用学会金融信用专业委员会联席主任卜祥瑞对记者表示，扩大银行业不良贷款转让试点是市场化所必须。“此前的试点工作取得了良好的示范效应。但受疫情影响，银行业金融机构加快处置不良资产依然迫在眉睫，扩大银行业不良贷款转让试点是金融业市场化所必须。”卜祥瑞说道。

　　扩大试点是金融业市场化所必须

　　2021年1月，《中国银保监会办公厅关于开展不良贷款转让试点工作的通知》发布，明确试点开展单户对公不良贷款转让和个人不良贷款批量转让，首批参与试点的机构包括6家国有控股大型银行和12家全国性股份制银行，以及金融资产管理公司和符合条件的地方资产管理公司、金融资产投资公司。

　　根据当时公告，试点不良贷款包括：单户对公不良贷款、批量个人不良贷款。银行可以向金融资产管理公司和地方资产管理公司转让单户对公不良贷款和批量转让个人不良贷款。地方资产管理公司可以受让本省（自治区、直辖市）区域内的银行单户对公不良贷款，批量受让个人不良贷款不受区域限制。参与试点的个人贷款范围以已经纳入不良分类的个人消费信用贷款、信用卡透支、个人经营类信用贷款为主。

　　卜祥瑞认为，试点工作取得了良好的示范效应。但是由于试点机构仅限于6家大型银行和12家股份制银行及少数AMC，因此试点预期并不特别理想，地方城商行、农商行以及农信社等中小银行业金融机构要求开展单户不良资产和个人不良贷款转让的呼声越来越高，甚至有的学者将之提高到公平监管和对待银行业金融机构主体问题。

　　“尤其是受疫情影响，近几年来房地产、商贸物流等企业实体与银行业金融机构经营状况均受到重大影响，银行业金融机构加快处置不良资产依然迫在眉睫，扩大银行业不良贷款转让试点是金融业市场化所必须。”卜祥瑞说道。

　　卜祥瑞进一步分析了应扩大试点范围的深层次原因。2012年财政部会同原银监会联合印发了《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金〔2012〕6号），其制定一个重要目的是防范国有资产流失，故而，该办法第七条明确金融企业批量转让不良资产的范围包括按规定程序和标准认定为次级、可疑、损失类的贷款，已核销的账销案存资产，抵债资产以及其他不良资产等。

　　“但该办法第八条则规定对债务人或担保人为国家机关的资产、经国务院批准列入全国企业政策性关闭破产计划的资产、国防军工等涉及国家安全和敏感信息的资产、在借款合同或担保合同中有限制转让条款的资产均不得批量转让，尤其是特别突出了对个人贷款严禁转让。

　　该办法虽然看似规范银行业涉及国有企业不良资产的转让，其客观上起到了禁止对个人贷款转让的目的，而且对批量转让户数始终持有限制理念。在不良资产市场发育不成熟的情形下，以防范国有资产流失名义限制不良资产转让可以理解，但在全国存在五大AMC和数十家地方AMC交易主体情形下，过度限制银行业不良资产转让，无疑会深刻影响不良资产市场法治化处置进程，甚至不利于金融机构化解金融风险。”卜祥瑞表示。

　　试点金融机构明显扩围

　　本次下发的《通知》明确，在原试点机构范围基础上，将开发银行、进出口银行、农业发展银行以及信托公司、消费金融公司、汽车金融公司、金融租赁公司纳入试点机构范围。

　　此外，《通知》将注册地位于北京、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、上海、江苏、浙江、河南、广东、甘肃的城市商业银行、农村中小银行机构纳入试点机构范围。

　　卜祥瑞认为，这体现了监管对不同区域中小金融机构采取区别对待方式，可以判断，这些区域中小银行机构不良资产处置压力相对较大，且个别借款企业风险突出，涉及金融机构不良资产处置规模较大。

　　第二批试点仍然限制AMC对个人不良贷款再次转让。《通知》明确，资产管理公司受让个人不良贷款后，可参照《个人贷款管理暂行办法》及其他有关规定，采取诉讼追偿、债务展期、重组等多种方式进行处置，不得再次对外转让。

　　《通知》第三条指出，不良贷款出让方可以依据《中华人民共和国个人信息保护法》第十三条第一款第（二）项规定，依法处理个人信息。卜祥瑞认为，这突出了对个人信息的依法处理，“对于试点不良贷款转让过程中，必然会涉及到诸如个人身份信息、个人财产信息、个人账户信息、个人信用信息、个人交易信息等。《民法典》、《个人信息保护法》以及金融消费者权益保护的强化，无疑要求银行业金融机构依法处理相关个人信息。”

　　此外，《通知》对不良贷款转让程序提出了合规性要求。要求符合关于批量收购金融不良资产形成的债权风险权重的规定，要求不良贷款出让方应在转让贷款后履行告知义务，并保留相关证据材料。要求对资产转让成交价格与账面价值的差额进行核销，并按规定进行税前扣除。要求在尽职调查、估值等各个转让环节公开透明、依法合规、公平公正，避免违法违规违纪。要求银行业金融机构及时进行责任认定，确保权责对等、问责到人、追责到位。要求各银保监局应加强对辖内试点机构的监管，对违法违规行为区别情况分别追究行政、刑事责任。

　　在对公不良资产批量转让业务试点场所方面，《通知》暂无变化。“银保监会办公厅仍然强调对公不良资产批量转让业务试点场所是可以在银行业信贷资产登记流转中心开展相关工作。值得注意的是本次通知并未回应各地金融资产交易机构开展对公批量转让不良资产的诉求。”卜祥瑞表示。

　　如何看待不良资产处置变化趋势？

　　近年来，随着宏观经济及市场环境的变化，不良资产处置的需求加大，监管也屡屡提及加大不良资产处置力度。

　　近期，央行行长易纲在《建设现代中央银行制度》一文中指出，落实金融机构及股东的主体责任，提升金融机构的稳健性。大规模的“他救”是特定历史时期的特殊安排。“自救”应成为当前和今后应对金融风险的主要方式。

　　易纲指出，当前，我国社会主义市场经济体制已经全面确立，金融机构及股东作为市场主体，应当承担自主经营、自负盈亏、“自救”风险的主体责任。金融机构要建立市场化资本补充机制，按照监管规则计提拨备，加大不良资产处置力度，塑造金融机构健康的资产负债表。健全激励约束机制，尊重金融机构自主经营权，减少对金融机构经营活动的行政干预。推动资不抵债的机构有序市场化退出，通过股权清零、大额债权打折承担损失。

　　2015年卜祥瑞曾提出“金融业要去产能”建议，卜祥瑞认为，过度授信、过度竞争、过度服务、过度追求利润这“四个过度”问题，在一定意义来上造就了今天银行业金融机构经营问题，尤其是不良资产包袱过重问题。如何有效解决银行业金融机构不良资产处置问题，可谓“仁者见仁、智者见智”，但是不良资产处置坚持市场化、法治化是必由之路。

　　2021年3月，全国人大代表、中国银行(601988)业协会秘书长刘峰曾动议制定《银行业不良资产处置条例》。刘峰建议，有关部门将银行业不良资产处置条例》纳入法规制定计划。在结构上，银行业不良资产处置条例可以分别就总则、不良资产清收、不良资产转让、不良资产重组、不良资产债转股、不良资产核销、法律责任、附则等作出专章规定。

　　“据了解，刘峰代表的建议，得到相关部门的支持，银保监会以专函方式给予答复，答复说明了近年来银行业不良资产处置情况及取得成就，认为推进不良资产处置市场化、法治化发展，是防范化解金融风险的重要举措，制定《银行业不良资产处置条例》具有现实意义。明确了制定《银行业不良资产处置条例》的必要性、可行性。

　　同时指出，银保监会将进一步加强监管引领，会同相关部门持续推进不良资产处置的立法工作，结合《银行业不良资产处置条例》具体体例结构进行认真研究，适时推动立法计划。同时，支持中国银行业协会充分发挥自律组织作用，做好前期研究工作，促进不良资产市场健康发展。”卜祥瑞说道。

　　卜祥瑞认为，坚持不良资产处置市场化、法治化必须从完善法制开始。如何确立银行业不良资产处置与监管法律原则，如何界定不良资产处置相关主体的权利与义务，如何规范不良资产清收、转让、重组、债转股、核销行为，如何界定不良资产处置法律责任等等，迫切需要以法律形式加以明确。

　　此前，在有关机构领导支持和指导下，南方财经法律研究院、大成律师事务所特殊资产研究院曾联合制定并联合发布了《银行业不良资产处置条例（专家建议稿）》，包括总则不良资产清收、不良资产转让、不良资产重组、债权转股权、不良资产核销、法律责任、附则等九章八十四条。该专家建议稿不仅对银行业不良资产各处置环节做出了具体规定，还对如何保护国企、民企参平等与不良资产处置、金融债委会与金融债务重组、不良资产处置与《商业银行法》《银行业监督管理法》衔接都作出重要性建议规范，受到不良资产处置各主体高度关注。

　　卜祥瑞指出，坚持不良资产处置市场化、法治化，不仅要规范不良资产市场参与主体行为，更应重视规范金融监管机构、政府部门在不良资产处置中具体行政行为，尤其是没有法律依据过度限制市场主体参与不良资产处置、流转过程。

　　“有一种爱叫放手。要充分相信‘无形之手’的力量，不良资产市场公允的交易已经不是难题。‘有形之手’迫切需要规范，要通过建章建制、完善法制，整合各种涉及不良资产处置办法、规定、通知、意见、函件等，避免不良资产处置过度政策化，从而偏离市场化、法治化轨道，进而影响人们对不良资产处置法治中国预期。有关司法机关应尽快发布有关不良资产转让司法解释或者金融审判会议纪要，切实解决不良资产转让实践重大法律问题。同时，行业协会、监管机构、政府部门、立法机关还应尽快将《银行业不良资产处置条例》制定工作纳入议事日程，并在《商业银行法》修订过程中，增加商业银行处置不良资产的原则性规定，充分赋予商业银行不良资产自主处置权，推动不良资产处置向市场化、法治化方向发展。”卜祥瑞表示。