【专项研究】中小商业银行专题研究系列二： 银行监管政策梳理及其对中小银行的影响

　　一、前言

　　2018年1月13日，中国银监会[1]印发《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》（银监发〔2018〕4号，以下简称“4号文”），决定进一步深化整治银行业市场乱象。整体看，目前的监管政策总基调为“稳中求进”，即在守住不发生系统性金融风险的底线上求稳，在处置违法违规、重大案件和高风险事件上求进。这意味着2018年的金融监管力度全面升级，强监管局面得以延续，对金融市场乱象的整治已经常态化。

　　2018年以来，金融监管部门延续2017年的“严监管”模式，接连出台了《商业银行委托贷款管理办法》（以下简称“委托贷款新规”）、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称“资管新规”）、《商业银行大额风险暴露管理办法》（以下简称“大额风险暴露管理新规”）、《商业银行流动性风险管理办法》（以下简称“流动性新规”）等文件，对银行在资金业务、广义同业资金融入等方面进行规范和限制，强调银行回归“存贷款”业务本源。2019、2020年，上述监管文件将逐渐面临过渡期的结束，未来银行的监管指标体系亦将随之更新（见表1）。

　　2019年以来，银保监会继续贯彻2017年以来“三三四”自查等整治金融市场乱象的精神，5月发布了银保监发〔2019〕23号文《关于开展“巩固治乱象成果促进合规建设”工作的通知》，针对房地产融资做了专门的规定，详细列举了银行、信托等机构需要重点清理整顿的违规点；7月下发《中国银保监会办公厅关于开展银行保险机构股权和关联交易专项整治工作的通知》，针对银行保险机构股权和关联交易进行专项整治，严厉打击股东股权违规行为以及通过关联交易进行利益输送等乱象行为。2019年8月，银保监会针对部分地方中小银行机构风险管理及内控有效性的现场检查进行了问题通报，以推动中小银行机构专注主业、合规经营、稳健发展，问题通报的范围覆盖了中小银行同业业务、公司治理、不良资产处置、表外业务开展、理财业务开展等方面，以推进金融供给侧结构性改革，坚决打好防范化解风险攻坚战，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

　　[1]注：现中国银行保险监督管理委员会。

　　二、政策概述及其对中小银行的影响简述

　　1、信贷资产质量方面：

　　2018年银保监会印发《关于调整商业银行贷款损失准备监管要求的通知》，指出“根据单家银行逾期90天以上贷款纳入不良贷款的比例，对风险分类结果准确性高的银行，可适度下调贷款损失准备监管要求”。2019年，各地方监管部门就银行业信贷资产质量又进一步提出了更高要求：已有地方银监部门鼓励有条件的银行将逾期60天以上贷款纳入不良；2019年2月，北京银监局印发《关于进一步做好小微企业续贷业务支持民营企业发展的指导意见》，明确和细化续贷相关工作，续贷利率不高于原来利率，严禁对关注类、不良类贷款进行续贷。整体而言，目前监管导向非常明确，即在不良贷款认定标准上日趋严格。这对于区域性的中小银行营销较大，尤其是那些地处区域经济下行明显、信用风险较高的中小银行：根据万德统计数据显示，农村商业银行的资产质量下行在2018年已集中显现——2017年末、2018年末及2019年6月末，农村商业银行的不良贷款率分别为3.16%、3.96%和3.95%；城市商业银行的不良贷款率则在2019年明显上升——2017年末、2018年末及2019年6月末，城市商业银行的不良贷款率分别为1.52%、1.79%和2.30%。不良贷款率的上升对中小银行的盈利水平、资本充足水平等方面均会产生较大影响，这在我们专题的后续文章中会详细阐述。

　　2、中小银行流动性分层压力下，监管部门提供的流动性支持政策：

　　目前商业银行受监管约束最大最多的业务类别应属同业业务：广义同业负债在负债总额中的占比不超过1/3；债券回购余额不超过上季度净资产的80%；同业客户的风险暴露不超过一级资本净额的25%；流动性新规中明确，同业负债的折算系数较低以及同业资产的折算系数较高等等。由于中小银行相比大银行更加依赖同业负债来支撑其负债端，近年来针对同业业务的监管政策使存款基础薄弱的中小银行面临较大的流动性压力。

　　2019年发生了同业打破刚兑事件后，中小银行同业融资难度明显加大，低评级的中小银行同业存单发行难度明显上升。在此背景下，央行不断加码对中小银行的流动性支持，如定向降准、增加再贴现和SLF额度、CRMW、TMLF等，金融供给侧结构性改革也明确提出要支持中小银行发展。2019年9月，央行宣布将于2019年9月16日全面下调金融机构存款准备金率0.5个百分点（不含财务公司、金租公司和汽车金融），再额外对仅在省内经营的城商行定向降准1个百分点；此次降准释放长期资金约9000亿元，其中全面降准释放资金约8000亿元，定向降准释放资金约1000亿元，还降低银行资金成本每年约150亿元，通过银行传到以降低贷款实际利率。定向降准是完善对中小银行实行较低存款准备金率的“三档两优”政策框架的重要举措，有利于促进服务基层的城市商业银行加大对小微、民营企业的支持力度，这些都有利于支持实体经济发展。

　　一方面央行对中小银行的流动性支持不断加码，另一方面，金融监管部门也明确表态“把握好处置风险的力度和节奏”以防止中小银行风险过快暴露和蔓延。但值得注意的是，由于金融严监管的基调并未改变，中小银行所面临的由负债端压力引起的“缩表”态势仍不可逆转，我们后续会对其资产端、负债端进行详细分析。

　　3、资本充足性方面：

　　在2017年以来的严监管环境下，银行面临非标转标、表外回表的压力，资本金加速消耗，因此监管机构积极出台多项政策，鼓励加快银行资本补充工具方面的创新，拓宽资本补充的来源，作为疏通信用传导机制的基础。2018年3月，银监会发布《关于进一步支持商业银行资本工具创新的意见》，要求简化资本工具发行的审批程序，鼓励银行业金融机构发行具有创新损失吸收机制或触发事件的新型资本补充债券。2019年1月，为提高银行永续债（含无固定期限资本债券）的流动性，支持银行发行永续债补充资本，人民银行创设央行票据互换工具（CBS）以提高永续债的流动性；银保监会亦发布政策表示将允许保险机构投资符合条件的银行二级资本债券和无固定期限资本债券。

　　但值得注意的是，2019以来，成功发行永续债的银行全部为股份行和国有行，中小银行依然存在发行难度。2019年7月，监管部门发布实施《关于商业银行发行优先股补充一级资本的指导意见》，松绑非上市银行其他一级资本补充渠道。但无论成功发行的是何种资本补充工具，都无法解决中小银行补充核心一级资本的需求。从2018年各家银行公布的年报来看，城商行资本充足率距离监管红线最近，补充资本的需求最为迫切，农商行其次；并且对于这两类银行而言，一级资本更为不足，这主要是受中小银行前期扩张业务规模较为激进的影响，其目前对于直接增资扩股、注入资本的需求是较为迫切的。

　　三、结语

　　整体而言，近年来，金融严监管的态势得以持续，而监管部门在严厉打击金融乱象的同时，也在资金流动性、资本补充等方面给予了中小银行较大的政策支持；接下来，联合资信中小银行专题研究系列将从银行的资产负债结构、流动性风险、资本充足性以及盈利能力等方面结合相关的监管政策进行深入分析，敬请期待。

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