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影子银行及其治理的再思考

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2015-03-30 15:38:58 来源:中国金融 

  ——银行监管改革探索之九

  王兆星

  一般而言,银行挤兑往往是金融危机中常见和标志性的事件,但是在本轮国际金融危机中,并没有发生传统商业银行的大面积挤兑与倒闭,而是出现了被称为“影子银行体系”的“挤兑”与功能紊乱,特别是在雷曼公司倒闭的恐慌气氛下,美国货币市场基金的“挤兑式”赎回导致了整个金融体系的剧烈震荡和市场流动性的紧张。因此,本轮国际金融危机后,如何对影子银行体系进行有效治理和监管,以降低其内在脆弱性来维护金融安全与稳定,就成为国际金融监管改革非常重要的议题,并出台了一系列的监管改革措施。

  我国没有发达国家那样高度复杂的金融市场和影子银行体系,但是同样出现了影子银行机构和影子银行业务,而且呈现出快速增长态势。尽管同西方发达国家的影子银行不能同日而语,但是鉴于金融危机展示的巨大冲击和深刻教训,大家在提及影子银行时还是会谈虎色变,甚至这成为有意或无意“唱空中国”的主要依据。然而,影子银行这一业界与理论界讨论的热门话题,在我国却缺乏一些基本的共识,进一步加剧了对影子银行风险的担忧。为此,笔者将从影子银行的概念本源和现实担忧出发,重新思考应如何界定我国影子银行及其基本特征,探讨我国影子银行近年来快速发展的成因和应对之策。

  对影子银行范围与功能的再界定

  近年来,随着我国经济金融规模的不断扩大,金融结构的不断变化,以及融入全球进程的不断深化,对我国影子银行的关注已经跨越了国界,它已不再仅仅是国内经济金融改革的重要议题,同时也成为影响全球经济金融稳定的重要因素之一。2014年,金融稳定理事会还专门组织了针对我国影子银行的专题评估,以期对我金融情况有更为充分、全面的了解,回应全球的关切。然而,在众目睽睽之下,我国影子银行仍有些雾里看花的感觉,到目前为止,关于我国影子银行的范围与规模仍未形成较为广泛的共识,甚至连界定的方法论都存在较大的分歧,这也就导致了对我国影子银行规模的估计从几万亿元到几十万亿元的巨大差距,甚至进一步加剧了对影子银行不透明、不规范的担忧。

  其实,本轮国际金融危机后,国际社会之所以引入“影子银行”的概念,就是希望能够在科学界定其范围的基础上,通过更为有效的治理和监管,实现影子银行的阳光化、透明化和规范化。因此,我们还需要通过更为深入的讨论,寻求界定我国影子银行的共识。我国金融结构与西方发达国家存在很大差异,因此,我们不能直接套用西方社会在总结本国金融危机教训基础上所界定的“影子银行”,但是西方社会在痛定思痛中界定影子银行背后的理念,却是值得我们充分借鉴的。这就需要我们充分了解国际社会在界定影子银行过程中的种种考量,知其然并知其所以然。

  国际金融危机后,金融稳定理事会将影子银行定义为“传统银行体系之外的信用中介机构和信用中介活动”,并初步确定了一套识别和界定影子银行的方法论和统计标准,从2011年开始每年定期公布全球主要国家和地区影子银行规模与风险特征的报告。其中,最新的报告于2014年10月发布:截至2013年底,全球影子银行的广义规模为75.2万亿美元,狭义规模为34.9万亿美元,其中中国影子银行的广义规模为3万亿美元。该报告没有公布狭义规模的分国别数据。

  金融稳定理事会发布的数据受到全球的广泛关注,但并没有形成广泛共识。金融稳定理事会的数据统计采用了两步走的方法,首先收集各国非银行金融机构的资产数据,将货币市场基金、财务公司、对冲基金、信托公司等八类非银行金融机构的加总数作为广义的影子银行规模;然后,在广义规模的基础上,从中剔除三种类型的机构数据:一是非信贷金融中介,如纯粹的股权投资基金;二是纳入审慎银行并表监管覆盖范围内的非银行信贷中介(认为其基本不存在监管套利);三是不存在期限转换、流动性转换及增加杠杆率等系统性风险的非银行信贷中介。最后得到狭义的影子银行规模数据。

  然而,现实中各国影子银行的存在形态是千差万别的,而金融稳定理事会统一的统计数据收集模板很难兼顾其多样性。目前的模板主要参照了美欧等发达市场国家和地区的金融结构,能够反映这些国家和地区影子银行的主要特征与监管重点,但对其他国家的适用性不强,这也是金融稳定理事会所公布的影子银行数据被广泛关注但未形成广泛共识的根本原因。金融稳定理事会对统一数据模板的缺陷也非常清楚,但要设计出既符合影子银行一般认定原则又兼顾各国特点的差别化统计模板显然是不现实的。实际上,现行的统计模板也是在借鉴美欧发达国家和地区监管实践的基础上产生的,科学准确地界定本国影子银行是一国监管当局必须要做的功课。

  自我国影子银行受到广泛关注以来,对我国影子银行规模的测算出现了从几万亿元到几十万亿元多个不同的版本,不同机构所使用的界定方法截然不同,自然造就了不同统计方法下影子银行规模的巨大差异。即便有时不同机构所公布的影子银行规模数据比较接近,但细一分析,影子银行概念中包含的内容却大相径庭。影子银行界定方法的混乱进一步加剧了人们对影子银行风险的担忧,亟须找到能符合我国国情特征、抓住影子银行核心本质、得到广泛共识的界定方法。

  目前,社会上已在使用的界定方法看起来纷繁复杂,但其界定思路不外乎以下三种:第一种是金融稳定理事会所使用的方法,即将八类非银行金融机构的资产数额直接加总得到广义影子银行规模,2013年底我国的数据为3万亿美元,折合人民币约20万亿元。但由于我国金融结构与发达国家的巨大差异,这种方法存在着严重的“水土不服”。第二种为很多投行做投资价值分析和风险判断时所使用,其借用社会融资规模的统计方法,将剔除传统银行贷款和股权融资后的社会融资总余额作为影子银行规模,只是各家机构剔除重复计算部分的不同产生一定的数据差异,得到从30万亿元到60万亿元不等的规模数据。第三种是按照监管的程度将影子银行区分为三类,一是无监管的信贷中介,如民间借贷、第三方理财、网络融资等;二是轻监管的信用活动,如理财、信托、财务公司贷款等;三是存在监管套利的活动,如买入返售、同业代付等同业业务。中国社科院金融研究所2014年发布的影子银行数据即是这一类型的代表,将三类影子银行2013年底的规模分别界定为6万亿元、15万亿元和6万亿元,总量为27万亿元。

  这三种不同的界定思路背后是对影子银行概念理解的不同。第一种方法虽然其初衷是识别原有监管框架没有被监测到的系统性风险积累,但在我国特殊金融环境下,严重的“水土不服”并未能实现既定目标。第二种方法更多地考虑了数据的可得性,但其偏重于反映金融结构(融资结构)的变化,而不是影子银行的风险。第三种方法抓住了监管套利这个要害,但与系统性风险监测的联系不强。

  在笔者看来,科学准确地界定影子银行,应坚持问题导向,看其实质,即界定影子银行的目的是识别原有监管框架没有被监测到的系统性风险积累,这是本轮国际金融危机最为深刻的教训之一,也是我们关注、界定和治理影子银行的根本原因所在。根据这一原则,笔者认为,被界定为影子银行的机构与业务应同时满足三个条件:一是居于传统银行业务之外的信用活动;二是不被监管、较少监管或存在监管套利的信用活动;三是可能产生或通过传染引发金融体系系统性风险的信用活动。其所以要求居于传统银行业务之外,是因为现有的监管框架已经较为充分地覆盖了传统银行业务的风险,资本、拨备、流动性等监管要求使商业银行具备了抵御传统业务风险的基础。其所以将不被监管、较少监管或存在监管套利的信用活动界定为影子银行,其目的在于发现监管漏洞,同时也就将现有监管框架覆盖的非银行信贷活动,如规范的信托计划、财务公司及金融租赁公司等非银行金融机构的融资活动排除在影子银行之外。其所以将可能产生或通过传染引发金融体系系统性风险列为条件,强调的是影子银行活动增加了金融体系的脆弱性、金融风险的传染性及系统性,这样就把民间借贷等没有融资中介的融资行为排除在外,因为这些活动没有直接增加金融体系的风险敞口。有人认为民间借贷增加了企业和其他借款人的杠杆率,如果该借款人还有银行贷款或影子银行融资负债,民间借贷间接上也会带来系统性风险的积累。其实这是典型的重复计算,民间借贷带来的杠杆率变化已经在传统银行或影子银行主体的风险管理与监测中得到反映和覆盖,如果将民间借贷划入影子银行,那么任何实体经济的风险上升,如企业的销售不畅、库存增加等都会被计入影子银行风险,这就会完全混淆影子银行的合理边界。

  按照上述三个标准,我国影子银行应包括:非银行机构从事的融资担保业务、小额贷款业务;买入返售、同业代付等创新同业业务,其本质是将实质为高风险权重的信贷资产投放记为低风险权重的同业资产,同时逃避了贷款规模管理和资本监管;具有资金池特征或提供了流动性支持的理财业务,银行对这类理财产品具有实质性的风险敞口,但未计量反映其风险并按监管要求计提拨备和资本;实质承担风险的委托贷款业务,近年来委托贷款快速增长,不排除部分金融机构违规将委托贷款作为信贷资产的出表工具,在规避各类管制的同时也造成了部分风险悬空。

  界定我国影子银行,我们没有使用金融稳定理事会采用的从广义到狭义的两步法,这是因为我国的影子银行业务不典型。西方发达国家存在细分程度很高的金融市场,有一些类型的金融机构专门从事影子银行业务。而在我国,很多金融机构既从事传统金融业务,也从事影子银行业务。所以,我们不能从机构入手,简单地将某些类金融机构的资产数额加总得到广义的影子银行规模,而是应从三个维度直接来界定影子银行范围及规模。

  需要强调的是,界定影子银行的目的是关注其系统性风险,但并不是所有的系统性风险都是影子银行风险,现有的很多分析实际上将两者混淆了。广义的系统性风险可能产生于三个方面:一是传统监管框架所覆盖的金融风险,包括传统银行业务风险,也包括适度监管的信托、租赁、保险、证券等业务风险;二是影子银行风险,是居于传统监管框架覆盖之外或监管覆盖不足的金融体系风险;三是实体经济风险对整个金融体系的冲击。只有在这样一个大的风险框架视角之下,我们才能真正科学准确地界定影子银行范围,既不人为地回避风险,带来风险监测的真空;也不应过度地夸大其风险,造成认识上的混乱和不必要的恐慌。

  最后,在界定影子银行时我们还应客观、全面地认识影子银行的存在与作用。现阶段,无论是金融机构还是金融机构的主管(监管)部门都不愿意本机构或本机构开展的业务被界定为影子银行,主要是对影子银行存有片面的认识。有两点需要特别说明:首先,影子银行并不是妖魔鬼怪,被纳入影子银行的机构和业务也不是过街老鼠,实际上影子银行是金融体系的重要组成部分,是对传统银行体系的有益补充,在支持实体经济发展方面也发挥了重要作用。其次,影子银行不是高风险的代名词,甚至有很多影子银行业务具有很好的风险缓释作用和风险分散作用。也就是说,一家金融机构或其开展的业务被纳入了影子银行,不是说这家机构和其业务要被取缔或压制,只意味着其被纳入了正规风险监测体系的范围,治理的重点也在于该金融机构的管理能力是否与所开展业务的风险特征相匹配,所拥有的资本和流动性储备是否足以抵补潜在的风险,而不至于酿成系统性危机。

  对我国影子银行成因与风险的再认识

  近年来,我国影子银行之所以受到广泛关注,最为主要的原因是其规模在迅速增长。虽然金融稳定理事会的统计方法并不完全适应我国的国情,但其总体上还是能够反映我国影子银行快速增长的现实。金融稳定理事会统计数据显示,2013年底我国影子银行规模是2009年的9倍,年均增长率高达70%,虽然前几年有基数小的因素,但近两年的增速仍在40%左右,需要我们认真分析其成因和背后的风险特征。

  第一,影子银行快速膨胀与前期的经济刺激政策密切相关。无论是直观的感受,还是各类统计数据反映的趋势,都表明我国影子银行的快速膨胀始于2010年。2009年,为应对国际金融危机的冲击,我国政府出台了以扩大基建投资规模为主要内容的刺激政策,及时遏制了金融恐慌的蔓延,对恢复信心和保持经济平稳增长起到了积极作用。但同时也带来了政府特别是地方政府融资平台及房地产投资规模的迅速扩张,从而形成对银行信贷和其他融资方式的巨大需求。而且,基建投资项目一旦开工,后续融资需求具有很强的刚性,银行贷款规模受到严格限制后,就通过理财、信托、同业、委托贷款等各类通道业务来满足刚性的融资需求,从而成为影子银行业务高速发展的“第一驱动力”。

  第二,规避管制与监管,也是影子银行快速膨胀的重要动因。经过三十多年的改革开放,我国金融市场化程度大大提高,但仍然存在着诸多金融管制。首先,利率特别是存款利率仍然受到严格管制,银行理财产品在某种程度上也是利率管制与居民追求高收益博弈的结果。其次,无论是在经济结构调整、控制地方政府债务,还是在信贷总量控制的过程中,往往采取简单的“一刀切”方式,这种行政命令式的做法也催生了以规避管制和套利为目的的金融创新,各类通道业务应运而生。最后,国际金融危机后更为严格的监管标准进一步增加了逃避监管和监管套利的动力。危机后,资本和流动性的监管要求大幅提高,以期提高银行体系的损失吸收能力和抗风险能力,但同时也意味着规避和逃避监管的影子银行业务可以获取更大的不当收益。

  第三,影子银行的发展使金融体系变得更为复杂,透明度降低,给金融监管和宏观调控带来了新的挑战。虽然我们判断影子银行的风险总体可控,但我们一定要清醒地认识到,影子银行的快速发展正在深刻改变着整个金融体系的业态。影子银行的业务链条将整个金融体系更为密切地联系在一起,跨机构、跨行业和跨市场的金融风险传染更为突出,单体金融机构的系统性风险显著上升。对金融机构的管理者而言,风险管理不能再仅仅关注传统的信贷风险,交易对手信用风险等非传统的风险领域同样需要高度关注。对监管者而言,不仅要了解单体金融机构的风险概貌,还要动态、持续地监测该金融机构在整个金融体系中的地位与作用,及时对其系统重要性作出研判并安排与其相称的监管资源,并要不断监测和审视系统性风险的积累程度,做好防范和化解预案。

  第四,影子银行的快速发展使识别、度量和管理金融风险变得更加困难。近年来,我国经济发展进入“新常态”,经济增长速度有所放缓,多年快速发展隐藏的深层次矛盾逐渐浮出水面,金融领域的风险也在随之上升。然而,随着影子银行业务的快速发展,投融资的链条变得更加冗长和复杂,更多的利益相关方参与其中,过去相对简单清晰的存贷款和投资关系转换为相对复杂和透明度低的理财、委托、信托、资管等关系,虽然合约约定了风险的分担机制与承担主体,但一方面这些新生的金融产品存在着更多的合约不完备性,另一方面各利益方对合约的理解也存在着差异,再加上部分金融机构在竞争压力下采取的不当销售与误导消费者行为,使得部分影子银行业务的风险承担主体并不清晰。有一部分金融风险处于“悬空”状态,没有相应的资本和拨备用于抵补潜在的风险,成为影响金融业发展的不稳定因素。特别是在“买者自负、卖者有责”的金融消费与投资理念尚未成为广泛共识之前,影子银行业务加剧了“刚性兑付”与“风险悬空”的矛盾,如何处理这一两难境地是一个巨大的挑战。

  第五,影子银行业务的快速增长带来了社会总债务规模的不断扩大,社会和企业债务杠杆水平的不断上升。根据中国社科院的测算,2012年末我国社会总债务规模占GDP的比重达到215%,虽然总体债务水平不算太高,但增长速度较快,而且非金融企业的债务已达到GDP的113%,结构不容乐观。影子银行既是社会和企业债务杠杆水平不断上升的重要推动因素,同时影子银行风险也与传统金融风险、实体经济运行风险交织在一起,使我们面临的系统性风险变得更为复杂。这也决定了,虽然不是所有系统性风险都是影子银行风险,但防范与化解影子银行风险,却需要从全局、系统性的角度统筹考虑。

  对影子银行发展与监管的再思考

  近年来,我国影子银行的快速发展已经引起中央政府的高度重视,中央政府多次部署相关部门对影子银行的成因及现状进行研究,采取切实措施防范相关风险,引导其健康发展。2013年底国务院办公厅还专门下发了《关于加强影子银行监管有关问题的通知》,明确了各类影子银行主体的监督管理责任和监管协调机制,为防范影子银行业务的潜在风险打下了坚实基础。经过各相关部门的积极努力和大力配合,我国影子银行风险快速积累的势头得到了有效遏制,部分领域的风险化解与缓释取得积极进展。但是,我们还是应当清醒地认识到,在我国经济下行压力加大的大背景下,影子银行的潜在风险仍然不容忽视,而且造就影子银行快速增长的一些深层次因素仍然存在,影子银行风险的反弹压力仍然较大。要真正使我国影子银行走向规范化、透明化、阳光化,成为健康可持续金融体系的重要组成部分,仍有很长的路要走。

  第一,要加强我国影子银行治理的针对性。很多人将民间借贷风险、政府融资平台风险、房地产市场风险等实体经济的运行风险统统归入影子银行风险,这样一个无所不包的“影子银行体系”怎么能谈得上有效治理呢?有效治理需对症下药,引导影子银行健康发展的首要前提是明确其在整个经济金融体系中的定位。与西方发达国家以非银行金融机构为主体,相对独立的“影子银行体系”不同,我国的影子银行并没有形成独立的体系,主要由现有金融机构(包括传统银行、证券、保险、信托、租赁等)所从事的监管不足或监管套利的金融创新业务,加上与银行业务联系密切的准金融机构(如融资担保公司、小额贷款公司等地方政府监管的机构)组成,我国的影子银行更像是银行和其他金融机构的“影子”,还算不得真正意义上相对独立的“影子银行体系”。所以,影子银行的治理最终要落脚到对正规金融机构的管理和有效监管上来,身正才不怕影斜,从而使我国影子银行在服务实体经济的同时,不酿成系统性风险与危机。

  第二,要夯实金融体系防范影子银行风险的三大基石。我国影子银行主要还是“金融机构的影子”这一基本特征决定了,影子银行治理的关键在于及时识别、管理与隔离影子银行风险,需要建立和巩固防范影子银行风险的三大基石:一是全面的风险管理能力。金融机构应建立健全全面的风险管理框架,确保其不仅覆盖传统业务,还要覆盖创新业务;不仅包括表内业务,还要包括表外业务;不仅关注法人风险,还要关注并表风险。只有将各类影子银行业务纳入到金融机构自身的风险管理框架,才有可能建立影子银行风险防范的长效机制。二是充足的损失吸收能力。要在准确计量影子银行风险暴露的基础上,足额计提影子银行业务的资本与拨备,以及必要的流动性储备,特别要注意按照“实质重于形式”的原则,识别、计量和抵补金融机构实际承担的风险,既包括信用风险,也包括声誉风险、流动性风险等,不能出现无人认领的“风险悬空”。三是有效的隔火墙安排。我国影子银行虽然有很多不规范、不透明之处,但它同时也是金融体系(特别是银行体系)分散风险、促进金融深化的有益尝试。但银行业是一个受到金融安全网保护的行业,所以还应在银行与影子银行之间设立有效的隔火墙,通过法人隔离、专营事业部、大额风险暴露限额等方式与措施,防止影子银行风险传染到银行体系,这既是维护金融安全的需要,也有助于防范道德风险,维护公平竞争。

  第三,厘清监管职责,加强监管的协调配合。有效、完整、适度的金融监管覆盖是实现影子银行规范化、透明化、阳光化的重要内容,在我国综合经营分业监管的环境中,针对我国影子银行的现实矛盾,我国影子银行的监管框架至少应包括以下三项内容:一是建立全面覆盖,无缝衔接的风险监测体系。这是金融监管当局的首要职责,监管当局应按照界定影子银行的三个标准,尽快明确各类影子银行的具体识别和统计方法,全面梳理所监管金融机构的影子银行风险暴露,经牵头部门汇总后,建立定期、常态化的风险监测、报告和披露制度。二是建立和完善对金融机构全面风险管理能力的动态评价机制和有效纠正机制,督促金融机构夯实风险防范的基础,提高全面风险管理能力,健全自我约束机制,夯实防范影子银行风险的三大基石。三是更为高效的监管协作与政策协调。影子银行属于典型的跨机构、跨行业、跨市场业务,因此存在着一定的木桶原理短板效应,单家监管机构的政策有时只能影响影子银行风险的结构分布,却很难左右总量和整个金融体系的风险暴露,需要在功能监管原则指导下,通过监管协作和政策协调,统一影子银行业务监管规则与政策导向,形成防范和化解影子银行风险的合力。

  第四,要进一步深化金融改革,优化金融结构,完善金融市场。近年来,社会融资总量中银行信贷所占的比重在逐年下降,但银行业在金融体系中“一业独大”的格局并未根本改变,很多传统的银行存贷款业务改头换面为影子银行业务,银行实际承担的风险占比并没有减少太多。未来的金融改革,还应在规范化、透明化、阳光化的基础上,大力发展规范化的非银行金融机构,使“银行的影子”真正成为相对独立、规范透明的“影子银行体系”,或者说非银行金融机构体系。要加快利率市场化改革,畅通资本融资渠道,健全金融市场法规体系,强化金融消费者教育,使“买者自负、卖者有责”的金融理念深入人心,通过培育成熟、理性、多样化的金融投资与风险承担主体,构建多层次的金融市场与金融体系,才能真正满足新常态下实体经济发展转方式、调结构中多样化的金融需求。

  第五,要进一步完善金融宏观调控和金融宏观审慎监管。综合本文第一部分和第二部分的分析判断,我们可以得出这样的结论:我国影子银行的规模和风险并没有很多人想象和估算的那样巨大,但影子银行风险与传统金融风险和实体经济运行风险紧密地交织在一起,牵一发而动全身,需要在宏观系统性视角之下统筹影子银行风险的防范和化解,要与进一步完善金融宏观调控和宏观审慎监管更为紧密地结合在一起。行政化的调控方式和金融管制是影子银行业务快速增长的重要原因,其规范与治理既需扬汤止沸,更要釜底抽薪。影子银行风险也不是孤立的,需要在整个宏观审慎监管框架中统筹施治、综合施策。要观大势、管大局、管宏观,注重系统性的金融稳定与安全,以妥善应对我们所面临的更为复杂和更为多变的经济金融环境。■

  作者系中国银监会副主席

  (责任编辑 贾瑛瑛)

(责任编辑:HN025)

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