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遭银行嫉妒的信用合作社(下)

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2016-02-19 09:58:22 来源:当代金融家 

  与我国许多信用社急于转制为商业银行的情形不同,美国的信用合作社的监管当局并不鼓励信用合作社都转制成银行。为此,国家从制度、政策上给予信用合作社很多优惠,使信用合作社有足够的生存和发展空间。下文为《遭银行嫉妒的信用合作社》一文下半部分。

  文/仇京荣

  图:美国国家信用社管理局(National Credit Union Administration, NCUA)是联邦注册信用社的主监管机构,同时负责信用社的存款保险。图中右一为该局现任主席Debbie Matz

  遭到银行嫉妒

  竞争关系

  信用合作社自诞生之日起就与银行形成竞争关系。以1996年为例,尽管信用合作社持有的资产只占银行规模的7%,但是其各项业务的市场份额却远远高于这个比例。其中消费者储蓄市场份额,银行占比为53.2%,信用合作社占比为8.2%;汽车贷款市场份额,银行占比为40%,信用合作社占比为23%;分期付款信贷市场份额,银行占比为43%,信用合作社占比为12%。此外,信用合作社资产增长非常快,以在联邦注册的信用合作社为例,1971年信用合作社资产合计总额仅为125万美元,而到了1997年,其资产已达到3610亿美元,复合资产平均年增长率14%,高于同期银行资产的增长率。

  上述数据足以使银行感到不安。银行认为,信用合作社快速增长原因是由于其享有不平等的竞争优势,包括免税资格,以及《社区再投资法案》(Community Reinvestment Act)赋予的豁免,所以银行想办法要抑制信用合作社增长势头。而抑制信用合作社长大的最管用的办法就是强化其会员资格的“共同纽带”属性。恰好,1982年国家信用合作社管理局一项政策的改变,使银行获得了一个试图扼杀信用合作社的机会。

  20世纪80年代初,由于高利率增加了存款成本,加上信用合作社成员的贷款需求下降,信用合作社遭受重大损失。在1981~1982年经济衰退期间,由于失业、储蓄资金外流和贷款拖欠等原因,使得以企业雇员为基础的信用合作社遭受严重的打击。在这种背景下,1982年,国家信用合作社管理局允许联邦信用合作社扩展它们的会员资格,以便包含多种互不相关的雇主团体。如AT&T家庭联邦信用合作社(AT&T Family Federal Credit Union),成员来自相互没有联系的150多家公司,仅有35%的成员被AT&T或其附属机构雇用。

  国家信用合作社管理局的新政,改变了该局长期确立的解释。以前的解释限定《联邦信用合作社法案》规制下在联邦注册信用合作社的会员资格,只能是拥有职业、协会或是居住地域方面共同纽带的人们。即使按照原解释限定的范围,信用合作社的免税待遇足以使银行嫉妒,而放宽限定的解释又扩大信用合作社会员的范围,更使银行妒火燃烧。于是第一国民银行和信托公司(First National Bank & Trust Co.)等5家银行联合美国银行家协会(American Banker Association)向美国联邦法院状告国家信用合作社管理局,质疑其作出的解释违反了《联邦信用合作社法案》第109条的定义。官司从联邦地区法院打到联邦上诉法院,最后一直打到美国最高法院。

  第一国民银行和信托公司、美国银行家协会诉国家信用合作社管理局案

  最高法院于1998年对第一国民银行和信托公司(First National Bank & Trust Co.)等5家银行联合美国银行家协会(American Banker Association)向美国联邦法院状告国家信用合作社管理局作出终审判决,判决认为:《联邦信用合作社法案》第109条有关联邦信用合作社会员资格管制和合作社可以服务的市场限制之间的关联是非常清楚的。因此,尽管不能说国会有特殊目的要帮助商业银行,第109条保护的利益之一是限制联邦信用合作社可以服务的市场,这个利益恰好是被国家信用合作社管理局对109条解释所影响的银行利益。作为联邦信用合作社的竞争者,银行当然在限制联邦信用合作社能够服务的市场方面拥有利害关系,国家信用合作社管理局通过允许联邦信用合作社扩展它们的客户基础,已经影响到这样的利益。

  最高法院还认为:国家信用合作社管理局当前的解释在适用于由多个互不关联的雇主团体构成的联邦信用合作社时,使得词组“共同纽带”成为赘语,很显然这不是《联邦信用合作社法案》所规定的。国家信用合作社管理局目前对109条的解释与国会明白无误表达的意图相反,因此其解释是不允许的。

  这一轮诉讼战虽以银行获胜告终,但却惹怒了众多的信用合作社及其更大成员,他们纷纷联名上书国会,状告最高法院的判决对其生存造成了威胁。对此,众议院率先作出回应,通过了旨在将信用合作社的成员范围扩大到多个团体的议案;参议院也不甘示弱,也很快通过了类似的议案,两院议案最终合并为1998年《信用合作社会员准入法案》。由此可见,信用合作社的院外游说能力多么强大。法案推翻了最高法院的判决,允许多团体拥有自身的共同纽带,以构成一个单一信用合作社。当然,为了安抚银行,法案也对多团体信用合作社的规模做了限制,每个团体不能多于3000人。

  然而,银行对此并不死心,两年后,美国银行家协会再次起诉国家信用合作社管理局,但这次并未像上次那样如愿,哥伦比亚特区巡回法院支持了国家信用合作社管理局为实施《信用合作社会员准入法案》而制定的规则。美国银行家协会质疑国家信用合作社管理局的规则,认为其没有将家庭和家族成员计入3000名会员之内。但是法院认为,《信用合作社会员准入法案》没有明白无疑地要求将家庭和家族成员计入3000名会员的限制。《信用合作社会员准入法案》对在1998年8月7日已存在的联邦信用合作社会员提供“祖父条款”(即新法效力不溯及实施之前的行为)保护,国家信用合作社管理局通过的规则规定,该等信用合作社的会员并不包括当日已经是会员的人,只计算日后加入的新会员。法院同样确认了该规则。

  当然,在与信用合作社的较量中,银行业并非总是败者。例如,美国退休人员协会(American Association of Retired Persons, “AARP”)建立了一个全国性的信用合作社,其普通份额的发行对象是年龄超过50岁以上的任何人,服务对象达2900万个成员。由于其构成成员缺乏沟通纽带。1990年,迫于银行要求政府废除其免税待遇的压力,最终导致其关闭信用合作社。

  转制的抉择

  图:在美国,大的信用合作社规模不亚于中等规模银行,并有能力提供与银行类似的金融服务,包括信用卡、ATM机、基金、证券经纪、人寿保险、财务规划等。图为美国最大的信用合作社海军联邦信用社设在非洲一处美国军事基地的ATM机

  尽管信用合作社因独特的自身优势而受到银行的嫉妒,但是并没有一家银行转制为信用合作社,反倒是一些信用合作社主动转制为银行。其实,任何事物都有两面性,信用合作社的优势,从另一个角度看,也是其发展的“瓶颈”。因为,会员资格的“共同纽带”要求,限制了信用社的规模扩张;免税优惠,限制了信用社的业务范围的扩张。这就印证了那句老话,天下没有免费的午餐,政府在给某类企业特定优惠的同时,必定会在某些方面给予一些限制。

  1978年,国会通过的《金融机构监管和利率控制法案》为信用合作社的转制创造了便利。1980年,美国有超过15000家信用合作社,而到2003年该数目下降到9500家,其中有些信用合作社转身成为互助储蓄机构。当然,转制的理由各不相同,有些是因为难以满足会员的要求,有些是因为希望获得更广泛的贷款权力,还有些则是希望将来转为股份制公司。对于信用合作社的转制潮,根据信用合作社管理局似乎并不鼓励,它随后修改了转制规则,要求想转制为互助储蓄银行的信用合作社必须对下列情况做出披露:(1)改制后表决权的变化;(2)改制对原会员的潜在的好处;(3)将来进一步改制为股份制公司的可能性。有人称,新规则是对信用合作社改制热情的降温。

  与银行相像和差别

  尽管信用合作社在特征上与商业银行有很大差别,但是由于两者都属于货币存贷机构,因此还有很多相像之处。

  长得像吗

  ○相像之一:双轨注册制

  美国的银行有联邦注册银行和州注册银行,由银行自行选择,无大小之分,只是监管机构和适用法律的差别。与银行一样,美国的信用合作社注册也实行双轨制,分联邦注册的信用合作社和州注册的信用合作社,由信用合作社自行选择。

  ○相像之二:统一的存款保险制度

  美国的银行,无论是联邦注册银行还是州注册银行都统一由联邦存款保险公司承保。同样,美国的信用合作社也实行统一的存款保险制度,无论是联邦注册的信用合作社还是州注册的信用合作社都统一由国家信用合作社份额保险基金承保。

  ○相像之三:统一的清算体系

  美国的银行间清算都统一由美联储负责,同样美国的信用合作社之间的清算则统一由中央信用联社负责。

  ○相像之四:趋同的金融服务方式

  美国的信用合作社虽然总体规模远远小于银行,但是一些大的信用合作社规模也不亚于中等规模银行,如弗吉尼亚州维也纳的海军联邦信用社在20世纪80年代就拥有90亿美元存款和180万名成员。因此,许多大的信用合作社有能力提供与银行类似的金融服务。这些服务包括信用卡、自动取款机、共同基金、股票或债券经纪、人寿保险以及正式财务计划。通过信用联社,规模较小的信用合作社也可以提供类似的服务。早在20世纪90年代,科罗拉多州就有130万信用合作社成员能够接入全州范围的ATM网络,使用信用合作社服务中心的财务计划,运营信用合作社的租赁、信用卡和借记卡。

  差在哪

  除了信用合作社与银行的相像之外,信用合作社在业务上与银行还是有很大差别。

  ○差别之一:负债结构比例要求不同

  存款时所有存款机构资金的主要来源,信用合作社的存款资产比一直稳定在88%,其债务融资只占1%,而商业银行的债务融资比则为22%左右。

  ○差别之二:对存款的定义不同

  信用合作社的存款一般被称为股金,而不是一般意义上存款。其成员的资金交存以股金提款账户(share draft)、存单(certification of deposit)和股权证书(share certificates)三种形式存在。其中股金提款账户的资金约占11%,存单账户的资金约占23%,其余在股权证书账户。虽然信用合作社的存款叫股金,但是会员不能出售其持有的股金以从资本里的中获取收益。

  ○差别之三:资产结构比例不同

  信用合作社的消费贷款占比约为44%,住宅抵押贷款占比约为22%,其他贷款约为3%。而银行的贷款资产比率约为60%。由于信用合作社主要资产是短期消费贷款,因此其利率风险最低。然而,由于银行的非利息收入资产比高于信用合作社,因此尽管银行的平均利差与贷款损失准备与信用合作社差不多,但是银行的平均业绩却超过信用合作社。银行对附属机构(投资银行业、共同基金和其他类型的非银行公司)投资的增加带来了更多的非利息收入,随着竞争的加剧导致传统的存贷款业务的净利差下降,商业银行的业务广泛的优势是信用合作社不具备的。

  启示

  鼓励多类型、多层次存贷机构并存

  多种类型、多种层次的存贷机构并存,可以满足不同人群不同的需求。与我国许多信用社都急于转制为商业银行的情形不同,美国的信用合作社的监管当局并不鼓励信用合作社都转制成银行。为此,国家从制度、政策上给予信用合作社很多优惠,使信用合作社有足够的生存和发展空间。

  2014年11月24日,中国银监会发布了《关于鼓励和引导民间资本参与农村信用社产权改革工作的通知》,其中第一条就明确规定:“以股份制改革为导向,稳步扎实推进农村信用社产权改革。符合农村商业银行组建条件的,要积极改制为农村商业银行,增强资本实力,提高支农能力,推进向现代金融企业转型;农村合作银行也要加快将资格股转换为投资股,完善产权制度,按照农村商业银行要求进行改制。”我理解,该规定有三层含义:一是农村信用社有点落伍,不是现代金融企业;二是要通过改制的方式消化掉存量农村信用社;三是农村信用社不是互助金融组织。

  我以为,虽然中国不能完全照抄美国的模式,但是美国鼓励多层次金融机构并存的做法还是有一定的借鉴意义。中国目前并不缺乏“高大上”的现代金融机构,而是缺乏成本低廉、服务便利、客户与金融机构的利益捆绑在一起的金融机构。是否冠以“现代化”并不重要(况且什么事金融现代化本身就没有统一的定义),重要的是看能否满足低收入群体、特别是广大农民对金融服务的需求。多数民间资本都是为了逐利,希望他们参与农村金融,能否实现扶危济困的目的尚待观察。对于信用社是否确立其互助金融的性质,是保留,还是消亡,还是大力发展,是否给予制度、政策上优惠,这些需要有顶层设计,“头痛医头,脚痛医脚”的做法难以从根本上解决问题。

  鼓励熟人间互助金融

  熟人社会比陌生社会的信用成本低得多,所以美国十分注重鼓励以具有共同纽带的熟人组建互助型信用合作社,以降低交易成本。美国的信用合作社不只是社区型,更多的是由相同职业背景或同一社会团体成员组成的信用合作社。所以,美国的信用合作社的类型非常广泛,甚至在白宫都有信用合作社。相比之下,我国金融监管部门大力鼓励信用社改制为商业银行,信用社离熟人互助型渐行渐远,交易成本越来越高,使低收入人群很难享受到低成本的金融服务。此外,大都集中在农村,特别缺少以相同职业背景为纽带的信用社。即使有城镇少数的信用社,也大都改制为城市商业银行。好像城里人都是“富豪”,不需要低成本的金融服务。

  坚持信用合作社自治性

  美国是一个信奉自由竞争国家,国家充分尊重每一个信用合作社的独立性,对信用合作社的扶持更多地体现在制度、政策上,而不是将其改为官办。

  给予充分的政策优惠

  美国国会和政府一直认为信用合作社有助于克服金融服务不均衡,特别是在满足许多低收入群体的金融需求方面具有不可或缺的作用,因此,国会和政府给予信用合作社多种优惠政策,如免交联邦所得税、不设存款准备金、利率自由浮动、不受《社区再投资法案》条款的限制,等等。这些优惠措施,使信用合作社在面对实力强大的商业银行面前毫不示弱,甚至使银行感到压力,遭到银行的嫉妒。

  维持平衡的竞争环境

  美国的信用合作社与商业银行同属于存贷机构,两者具有竞争关系,虽然国会和政府给予信用合作社相当多的优惠政策,但是也给信用合作社一些限制,主要是会员准入资格和经营范围的限制,使其不能无限膨胀。这种平衡一方面可以稳定信用合作社,避免其走“高大上”的银行路线;另一方面也消除银行的疑虑,防止信用合作社与银行不平等竞争。

  (仇京荣,单位为中信集团有限责任公司。本文仅代表个人观点,与其所在机构无关。——一位“老建行”32年的难忘记忆(12))

(责任编辑:李治华 HN026)

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