全国人大代表杨小平：修改《中华人民共和国商业银行法》，完善商业银行解散、清算、破产等规定

　　随着大数据、云计算、人工智能等新兴技术在金融领域得到应用，金融产品和金融服务形式受到了深刻影响。金融体制改革不断深入，金融监管理念和监管方式也发生着深刻的变化。

　　作为金融领域的重要法律，《商业银行法》在1995年通过后，分别经历了2003年较大改动和2015年细微改动，时至今日已表现出很多与金融形势和银行业发展实践不相匹配的问题。

　　对此，全国人大代表、中国人民银行昆明市中心支行行长杨小平表示，他建议修改《中华人民共和国商业银行法》。

　　“随着经济社会和金融市场的不断变化，《商业银行法》已存在立法严重滞后、与银行业发展实践不相匹配问题。及时修改完善《商业银行法》，有利于加强立法顶层设计，为建立现代化的银行治理和监管体系提供制度保障。”杨小平表示。

　　具体来看，一是“商业银行”定义存在局限性。随着金融市场的发展，在我国开展存款业务与贷款业务的机构逐渐增多，尽管很多机构没有“商业银行”的名称，但依然开展存贷款业务。《商业银行法》对“商业银行”定义的局限性导致监管机构不能有效实现监管全覆盖，间接导致了部分金融风险聚集。

　　二是商业银行业务范围需扩充。《商业银行法》主要是基于当时银行业的发展状况而制定，但在存贷款利差收窄、资本监管标准提高、客户多元化金融服务需求增多、金融脱媒日益显现的新形势下，商业银行从分业经营转向综合化经营，业务已极大扩充。

　　三是金融消费者保护需进一步加强。近年来，金融业服务质量不断提高，金融消费者保护不断加强，越来越多的消费者享受到了金融业改革发展的成果。但与此同时，随着产品复杂程度提高、参与金融交易的消费者不断增加以及消费者维权意识的不断增强，金融纠纷不断增加，一些案件的社会影响异常恶劣。

　　四是风险处置与市场化退出机制建设滞后。银行业市场退出法制建设较为滞后，立法工作缺少统筹，规则散见于《商业银行法》《银行业监督管理法》《企业破产法》《金融机构撤销条例》和《存款保险条例》等法律法规，且存在部分规则空白、过于简单以及相互冲突等问题。

　　五是金融违法的罚则较弱。《商业银行法》罚则的设置基于制定时的经济发展水平和金融市场状况，与当前和未来一定时期的经济形势和经济发展水平不相匹配。与欧美等发达经济体的法律规定相比，我国对金融机构违法的处罚力度“宽”“松”“软”。

　　六是内部人控制、股东缺位问题。2019年“包商银行”事件和部分中小银行风险事件暴露出当前商业银行治理体系中存在内部人控制、股东缺位越位等问题。

　　对此，杨小平提出包括完善立法调整范围、健全风险处置与市场化退出机制等六条具体措施，并建议由中国人民银行主办，中国银行保险监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会协办。

　　建议一是完善立法调整范围，丰富商业银行类别，同时明确分类监管理念。建议进一步明确商业银行的定义，丰富商业银行类别，将非银行机构从事银行业务、民间金融机构等主营业务涉足存贷款业务的金融组织均纳入《商业银行法》监管范围。

　　二是完善业务经营规则，扩充商业银行业务范围，推动银行业健康持续发展。建议在《商业银行法》中对商业银行的业务范围进行扩充。可以采用列举与概述相结合的方式，将具体业务分为三类：一是基本业务，即吸收储蓄、存款，或发行债务证书、发放贷款和票据贴现、国内外汇兑；二是附营业务，即银行业务的附带业务，包括债务担保或票据承兑、同业拆借、保管箱、代理收付等；三是兼营业务，即开放式规定的银行业以外的其他业务，如其他法律规定的银行可以经营的业务等。

　　三是健全消费者保护机制，明确商业银行的消费者保护义务和行为规范。建议在《商业银行法》中建立起完善的金融消费者权益保障制度，明确“金融消费者”的概念、金融消费权益保护基本原则、金融消费者的基本权利、金融消费争议解决途径，并将金融消费者保护原则全面渗透银行业务和监管之中。明确对跨市场、跨行业金融产品与服务的金融消费纠纷，由中国人民银行协调相关监管部门解决。同时，建议增加相应罚则，对损害金融消费者合法权益的行为实施处罚。

　　四是健全风险处置与市场化退出机制，防范化解金融风险。建议在《商业银行法》中建立专章，对银行业市场退出的核心规则进行系统规定。完善危机处置法律规范，统筹建立银行业非破产清算制度，明确破产特殊规则。将诸如存款保险、混业经营防火墙等下位法确立的制度吸纳入《商业银行法》之中，系统完善商业银行解散、清算、破产等方面规定，以适应当前金融市场的发展需要。

　　五是提升监管有效性，适当加大金融违法行为处罚力度、丰富违法行为处罚手段。建议在修订《商业银行法》时，通过综合采用提高处罚幅度，明确“按次”“按笔”处罚，处罚金额与营业额相挂钩等方式加大处罚力度，丰富处罚手段，进一步提升监管的有效性。

　　六是完善公司治理与内部控制机制。为避免道德风险、防范金融危机，建议在《商业银行法》中以专门条文规定银行股东的三方面加重责任：第一，危机救助与风险分担承诺；第二，对银行危机处置与恢复采用注资、其他支持及股东权利限制等措施；第三，分担银行风险所致损失。加重责任可以有效避免银行以国家信用作为隐性担保，以及政府公共资金救助带来的道德风险和对竞争秩序的破坏；同时可产生银行监管内部化的效果，促进银行不断完善公司治理，促进股东将更谨慎地自行监督银行经营、作出经营决策。