《中国金融》｜“新基建”若干问题的思考

作者｜李勇坚「中国社会科学院财经战略研究院」

文章｜《中国金融》2020年第10期

最近一段时间，“新基建”（新型基础设施建设）一词突然火爆。而从中央的政策来看，对“新基建”实则谋篇布局已久。2018年12月中央经济工作会议首次在中央层面提出“新基建”的命题。2018年12月至今，至少有8次中央高级别会议对新基建作出了部署。2020年3月4日中央政治局常务委员会会议再次强调“新基建”后，各省纷纷推出包括新型基础设施在内的庞大基建计划，已公布投资计划的25个省份推出了合计投资接近50万亿元的基建项目，其中“新基建”占比超过10%，成为投资计划的一个亮点和热点。

“新基建”提出的背景

传统基建效益递减

改革开放以来，特别是2008年以来，我国传统基础设施建设步伐持续加快，增长速度惊人。麦肯锡全球研究所（MGI）的数据显示，2012年，我国基建投资占GDP的比重达8.6%，高居全球第一（全球平均为3.5%，北美和西欧为2.5%）。近年来，我国基建投资仍保持了较高水平，笔者测算，我国基建投资占全部投资的比重超过五分之一，基础设施存量规模超过100万亿元，超过了我国GDP的总量。

基础设施建设的大幅度增长，一方面极大地提升了我国基础设施水平；另一方面我国基础设施建设的投资效益明显递减。以高速公路为例，我国高速公路拥挤度一直处于0.4以下，西部地区大都在0.2左右，这说明高速公路的运输能力利用不足。从单公里通行费收入看，2017年全国高速公路单公里通行费收入为358.43万元，其中东部地区533.97万元，中部及西部地区分别为309.62万元和248.54万元。中西部高速公路的收费水平较低，其收支缺口持续加大，也不利于高速公路的持续投资。从机场数量来看，虽然我国民用机场的数量仍远远少于美国，但是，我国已建机场的效益明显两极分化。2018年纳入统计的235个机场中，只有88个年旅客吞吐量达到了100万人次。低于50万人次的机场达到106个。全国184个中小机场约70%处于亏损状态，依赖政府财政补贴支撑。除了一、二线大城市机场仍有扩容空间之外，很多中小城市建设机场似乎已没有必要，尤其是近几年高铁的通达率持续增加，对机场建设的效益势必带来一定的不利影响。

传统基建的发展空间缩小，效益降低，由此需要在基建方面打开思路，引入新的基础设施。虽然目前数字类基础设施投资体量还很有限，但其网络互补性、广泛渗透性等特性，决定了其发展空间较大，边际效益仍处于上升阶段，能够发挥更大的战略价值。

数字经济发展扩张了对“新基建”的需求

近年来，我国数字经济快速发展。2018年，我国数字经济总量达31.3万亿元，占GDP的比重达到34.8%，其中产业数字化规模为24.88万亿元，占数字经济规模的比重上升至79.5％。但是，从结构上看，我国数字经济领域发展最快的都是消费领域，包括电子商务（占全球的市场份额已超过40%）、移动支付（交易规模超过200万亿元，居全球第一）等。但是，在数字技术应用到工业领域方面，或者从数字经济的工业级应用来看，我国仍然落后于发达国家。我国工业和服务业的数字化程度大约只相当于发达国家的一半。在应用的需求方面，我国企业应用数字化技术进行企业生产或管理的比例不到30%，开展在线销售的企业比例约为45%，开展互联网营销的仅为39%。企业对自动化制造、工业机器人应用的认知比例低于45%，对网络化协同制造的认知低于四分之一。而中小企业在数字化应用方面仍有很大不足。有调查表明，250人以上的企业参与电子商务的比例在2013年为40％，而小企业仅为18.9％。从数字化相关的基础设施建设来看，我国的大数据中心、工业互联网、物联网等基础设施仍不足以支撑中小企业全面数字化。笔者的实地调研表明，与中小企业数字化有关的人工智能、工业互联网、物联网等基础设施仍有较大的缺口。从大数据中心来看，企业数据得到存储的不到10%，得到开发利用的不足2%，数据作为数字经济时代新生产要素的作用仍没有很好地发挥出来。从这些事实可以看出，对于5G、人工智能、工业互联网、物联网、大数据中心等新型基础设施的需求仍处于上升阶段。

后疫情时代稳经济的重要手段

自2019年末发生的新冠肺炎疫情对我国经济增长产生了巨大的压力。从消费来看，2020年1～2月社会消费品零售总额下降幅度为改革开放以来最大。而在疫情期间，由于受到城市封锁、交通管制、人口流动困难等公共防疫措施的影响，部分人群聚集的服务行业受到了巨大的冲击，甚至处于完全停业状态。有学者研究估计，文化娱乐业、旅游业、餐饮业的影响估计将达到3.55万亿元人民币，相当于这些行业全年产值的四分之一左右。很显然，1～2月的消费下滑将会对全年的消费增长带来不利影响。为了稳增长和稳就业，政府有必要加大投资刺激力度。如前所述，在传统基建效益递减的背景下，5G、工业互联网、人工智能等具有渗透潜力的新型基础设施就成为了基建投资增长的新亮点。

“新基建”与传统基建的区别

“新基建”虽然是当前一个热点，但对其内涵与外延均缺乏明确的规定。2018年12月中央经济工作会议首提“新基建”的概念，将其外延聚焦在5G、人工智能、工业互联网和物联网，2020年3月4日政治局常委会会议增加了一个“大数据中心”。如果将其外延确定为中央所明确的五个方面，那么，新型基础设施可以定义为支撑新一代信息技术广泛应用到社会、经济、生活的基础设施。这使其与传统基建之间存在着一些差别。

新型基础设施对现有产业具有强大赋能作用

当前，数字技术与经济社会以前所未有的广度和深度交汇融合，成为新的通用目的技术。数据已成为新的生产要素。党的十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素参与收入分配。新型基础设施正是数据发挥其生产潜能的基础。一方面，传统制造业、服务业等，都需要依赖于新型基础设施，推动其提升生产与企业管理的数字化、智能化水平，提高生产效率，提升其竞争力。新型基础设施还能对交通、能源、水利、市政等传统基础设施进行智能升级改造，使这些基础设施更好地发挥其应有的作用。一些新兴产业，如电子商务、在线娱乐等，也将受益于这些新基建，向更高的水平、创新的商业模式方向发展。

“新基建”直接服务于智慧社会建设

从本次疫情期间的表现看，我国社会治理的数字化潜力仍很大，而数据孤岛等问题依然存在，公共卫生设施、应急能力建设、物资储备体系等领域仍有较大的提升空间。而这些都可以通过数字技术进一步优化提升。数字技术广泛应用到这些方面，对提升社会治理的数字化、智能化水平具有重要意义。同时，新型基础设施的完善也将推动大数据、物联网、人工智能等成为智慧社会建设的基本工具。

“新基建”建设与运营模式有较大的创新空间

基础设施领域的建设与运营模式创新一直是我国制度变革的一个重要方面，自改革开放以来，这个领域产生了“贷款修路、收费还贷”、BOT、PPP等大量建设与运营的创新模式。而“新基建”以新一代信息技术为基础，将产生很多新的模式。很多新型基础设施的建设者可能自身就是一个很有分量的使用者，基础设施由建设者自用与社会公用相混合，在这种情况下，其投资、建设、运营模式都有很大的创新空间。例如，大数据中心的建设，可以运用政府投资、企业运营的方式，也可以是使用者联合投资、政府提供电费等方面的优惠措施等。

具有软件和硬件同步，且技术密集、节约土地等特点

与传统基础设施相比，新型基础设施的一个重要特点是，除了强调硬件建设之外，更强调软件建设。这个特点要求在建设初期就有用户深度参与。新型基础设施还有技术密集的特点，而且，这个领域的技术进步很快，要求在建设初期就应考虑良好的扩容升级空间。而新型基础设施在土地、能源等硬资源方面消耗较少，选址灵活性更高，在进行布局时，需要重点考虑如何更均衡。

金融支持“新基建”的问题与实现途径

创新融资方式适应“新基建”需求

如前所述，“新基建”一般都集成了硬件与软件。而且，由于其技术密集的特点，往往使软件在“新基建”产品价值中占据了更为重要的地位。这样，新型基础设施缺乏金融机构传统意义上的抵押品，因此，需要在融资方式上予以创新。例如，可以通过预售使用权等方式获得相应的建设资金，在此过程中要建立起良好的资金监管机制。又如，可以通过使用权订单质押融资、政府购买服务权益质押融资等多种方式，提供银行贷款。

创新金融服务适应新承包商

“新基建”的特点决定了以硬件建设见长的传统基建承包商难以完成“新基建”任务。可以预期，“新基建”将产生一批新型承包商，这批承包商大多拥有一定的技术能力，不但要完成硬件建设任务，更要完成软件安装调试等工作，有些还需要参与后期的运营、技术支持等，这种新型的承包商缺乏足够的硬资产，其实力主要体现在软性的技术方面。金融机构如何与其进行项目全生命周期的合作，为其提供金融服务及金融支持，是一个新的问题。这需要金融机构创新服务与产品，建立与新型承包商合作的长效机制。

创新金融产品支持全产业链

新型基础设施，如工业互联网、人工智能等，其建设与运营往往一体化，并形成了一个非常长的产业链。这与传统基础设施产业链较短、后期使用运营与建设分离等特点有着显著的区别。新基建往往与产业链布局同步，产业链布局直接影响了基础设施的效益。因此，这需要金融机构从全产业链的视角创新金融产品，实现对“新基建”的支持。

加大对“新基建”创新主体的金融支持

新型基础设施的特点，决定了其投资、建设、运营、使用主体都有创新空间。例如，人工智能、数据中心、工业互联网等，其投资、建设、运营、使用主体可能是一致的，但也可能不一致，而其基础设施产品将形成一个大的产业发展平台，使其具有基础设施的性质。这类主体一般是企业，政府主要是在政策方面进行一定的支持。另一方面，对于5G这类新型基础设施，其投资额巨大（估计超过3万亿元），原有的投资主体（主要是三家基础电信运营商）在资金实力方面难以支撑这么大的资金投入，因而需要引入下游企业、地方政府等多元化的投资主体。金融部门需要充分考虑到“新基建”这些创新主体之间的差异，提供更有个性化的金融服务，为“新基建”提供更有力的金融支持。

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