未来地方政府对中小银行的控制力逐步增强可能是趋势

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现在看来，地方政府对中小银行的控制力逐步增强应是非常明显的迹象，且这一迹象极有可能是未来较长时期内的趋势。

一、主要依据：几个支撑结论的例证

事实上，有如下几个例证大致可以支撑上述结论：

（一）财政体系1、地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责

2018年以来，国家层面相继出台《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（20180708）、《国有金融资本产权登记管理办法（试行）》（20190920）、《国有金融资本出资人职责暂行规定》（20200309）以及《国有金融资本管理条例（征求意见稿）》（20200509）等一系列政策文件（预计后续还将出台更多细则），明确“国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责。地方政府授权地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责。履行出资人职责的各级财政部门对相关金融机构，依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利……财政部门根据需要可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本”。

目前各地区已经纷纷对该项目进行了部署，这意味着后续各级地方政府对辖区内金融机构的掌控力度将会明显增强。

以江苏省为例，江苏省财政厅直接管理的省级国有金融机构共计7家（江苏银行、华泰证券(601688,股吧)、紫金财产保险、江苏省信用再担保集团、江苏省农信联社、江苏省农业信贷担保、江苏金财投资），同时江苏省财政厅对江苏省国际信托、江苏金融租赁、弘业期货等16家机构占有的省级国有金融资本采取委托管理方式，即委托省国信集团、省交通控股集团、苏豪集团等履行相关管理职责。

2、拟划出2000亿元地方专项债用于注资中小银行

2020年6月中旬，财新、21世纪经济报纷纷报道称“监管部门拟从今年的专项债额度中划出2000亿元（2020年的地方专项债额度为3.75万亿、较2019年同比增加1.60万亿）用于注资中小银行，但具体方案尚未确定”。

这里的监管部门主要是指财政部、银保监会等金融主管部门，毕竟地方专项债的权限范围属于财政体系，而非金融体系。显然这一事件也会导致地方政府对中小银行的控制力度上升。

（二）银保监体系1、地方政府对区域金融机构要承担属地责任

2019年9月11日，银保监会召开三季度通气会，明确提出“金融机构出现风险后，除金融机构自身外，地方政府对于区域金融机构也要承担属地责任……地方监管机构、地方政府对每家高风险机构制定详细的分步化解方案”。

承担责任和享有权利是相互对应的，地方政府对属地金融机构承担更多的责任，意味着其对属地金融机构的控制力度也会更强。

2、鼓励地方政府通过多种方式帮助中小银行补充资本

2020年6月11日，银保监会官方新闻发布会上明确提出“多种渠道补充中小银行资本……鼓励依法合规的兼并、重组和股权投资……支持银行通过发行普通股、优先股、无固定期限资本债券、二级资本债等方式拓宽资本补充渠道……鼓励地方政府通过多种方式筹集资金帮助中小银行补充资本”。这一提法刚好和前面的“地方政府以专项债注资中小银行”的思路是一致的。

（三）金融委：多渠道筹措资金，把补资本与优化公司治理有机结合出来

2020年5月27日，金融委办公室发布11条金融改革措施，明确提出“出台《中小银行深化改革和补充资本工作方案》，进一步推动中小银行深化改革……多渠道筹措资金，把补资本与优化公司治理有机结合起来……统筹做好改革和风险化解工作”。预计在即将出台的《中小银行深化改革和补充资本工作方案》中会有具体的方案出来，且会包括专项债补充中小银行资本问题的内容。

（四）近期部分中小银行的重组过程基本上均有地方政府的力量深度参与

始于2014年的地方性银行风险排查，直指中国的17家高风险银行机构。不过从这两年的问题金融机构事件来看，其最终的处置方式与结果基本均有地方政府的身影。考虑到中国的问题金融机构还有不少（特别是农村金融机构），意味着地方金融机构与地方政府之间的关联性在未来不仅不会削弱，反而还会增强。

1、包商银行在重组为蒙商银行后，其股东中地方政府色彩较为浓厚，如其股东中包括内蒙古财政厅（持股16.67%）、包头市财政局（持股2.08%）、包头稀土高新技术产业开发区管委会（持股5%）、内蒙古电力（集团）（持股 8.33%）、内蒙古高等级公路建设开发（持股8.33%）、内蒙古金融资产管理（持股 5%）、内蒙古公路交通投资发展（持股5%）等内蒙古地方政府背景的主体，也即内蒙古地方政府背景的股东持股比例超过50%。

2、锦州银行的处置结果也有地方政府的身影，2019年12月18日注册成立的辽宁金控（由辽宁省财政厅全资拥有）便是锦州银行的重组方之一。

3、山东省政府在恒丰银行的处置中同样发挥着重要作用，恒丰银行引入1000亿元战略投资。其中中央汇金出资600亿元入股，山东省财政出资360亿元通过鲁信集团注入山东省资产管理公司，并由山东省资产管理公司参与恒丰银行的增资扩股。

4、成都农商行在安邦退出后，也在引入地方政府的力量。2020年4月17日成都市两家国企拟联合受让成都农商行20.50亿股份（作价87亿元左右），意味着成都农商行重新回到地方政府的怀抱。这一股份转让过程结束后，其股东包括成都兴城投资集团（35%）、武侯发展集团（10.50%）、成都高投集团（10%）、成都交子金控（9.81%）等。

5、2019年11月15日，哈尔滨银行发布公告称，哈尔滨经济开发投资公司及黑龙江同达投资公司分别受让哈尔滨银行黑龙江科软、黑龙江同达、鑫永胜、天地源(600665,股吧)远、拓凯及巨邦部分股东持有的哈尔滨银行股权，受让后哈经开持有哈尔滨银行总股数的29.63%，黑龙江省金融控股集团合计持有哈尔滨银行18.55%的股权。这其中哈经开和黑龙江省金融控股集团均为地方政府背景。

二、主要目的：监管部门缘何鼓励或容忍地方政府对地方金融机构的控制力增强？

目前中小银行在经营上陷入比较大的困境，内源补充资本的路径受限于不断上升的资产质量压力和较低的拨备水平而空间较窄，外源补充资本的路径亦明显受限，因此在内源与外源路径压力均较大的情况下，需要地方政府有更多作为。

（一）财政与金融体系博弈后的结果

财政与金融体系之争自古有之，近期的财政赤字货币化之争便是一个典型的例子。通常情况下央行作为金融体系基础货币的供应者、银保监会作为具体金融机构的监管者、财政体系则作为金融体系的主要出资者及利益分享者。因此，从央行和银保监会的角度来看，金融机构出现困难时，财政体系理应站出来承担责任、解决问题，而财政体系则希望央行通过降准等提供资金来帮助其解决问题。

（二）中小银行资产质量压力大，让地方政府为其买单

2020年6月2日，央行副行长潘功胜在“金融支持稳企业保就业新闻发布会”上指出“在经济下行压力比较大的情况下，银行的信贷资产质量受到影响也是必然的……要求在今年未来的三个季度商业银行需要加大拨备提取。为防止今年、明年甚至后年信贷资产质量下降，我们要做好准备”。这表明未来两三年的时间里，中小银行面临的资产质量压力将是非常明显的，特别是现在政策部门鼓励或推动银行去做的信贷投放领域大都具有比较明显的风险隐患。

因此通过鼓励或容忍地方政府对地方金融机构的控制力增强，有助于地方政府帮助地方金融机构处置不良资产的问题（毕竟地方政府的财政部门是出资人且地方金融机构的资产质量问题主要是由地方经济造成的），即相当于不良资产处置的责任一部分由地方政府买单。

以2020年一季度数据为例，城商行与农商行的不良贷款余额分别高达4518.65亿元和6831.12亿元，不良贷款率也分别高达2.45%和4.09%，但拨备覆盖率却仅分别为149.89%和121.76%。也即仅靠目前的拨备水平无法支撑后续不断上升的资产质量压力。

（三）中小银行的资本补充压力最大，且非系统重要性银行也应强化监管

在各类银行中，城商行与农商行的资本补充压力最大。以2020年一季度数据为例，国有大行、股份行与民营银行的资本充足率分别为16.14%、13.44%和14.44%，而城商行与农商行的资本充足率则分别仅为12.65%和12.81%。要知道上市城商行与上市农商行的资本充足率分别为13.27%和14.62%，这就意味着那些非上市城商行与非上市农商行的资本充足率可能仅分别为10%左右，更妄谈核心资本充足率。

特别是2020年5月15日银保监会副主席曹宇在《从系统重要性视角完善差异化监管维护金融体系稳定》一文中明确提出“对于那些风险外溢足以超过其经营区域的中小银行，也将其适当纳入宏观审慎视野，参照系统重要性监管框架，强化监督管理”。这意味着对于拥有跨区域分支机构和同业业务占比较高的银行来说，即便没有被纳入系统重要性银行名单，也需要资本层面接受更严格的监管，为此作为地方金融机构主要出资人的地方政府，也应有更多作用。

三、专项债补充中小银行资本的可能细节探讨（一）专项债如何补充中小银行资本？

地方专项债补充中小银行资本的路径大致有以下几种：

1、地方财政部门及其受托人（主要为国有企业）履行其地方国有金融资本的出资人职能，将专项债募集资金通过增资扩股的形式注资给中小银行。

2、地方财政部门及其受托人（主要为国有企业）履行其地方国有金融资本的出资人职能，通过专项债募集资金认购中小银行发行的资本工具（如永续债、二级资本债等）。

（二）专项债募集资金源于哪里？

地方政府专项债的资金来源多为金融体系，资金运用均有明确项目（如基建项目等）。那么用于补充中小银行资本的专项债由于并没有对应的项目与之对应，因此在资金来源上便是一个问题。我们认为这一问题的解决仍然需要依赖于金融体系，极有可能是央行通过降准的形式来完成，即央行降准释放的资金量用来由商业银行认购地方专项债，再由专项债来补充中小银行资本。

（三）补充中小银行资本的专项债在理念上需要有三个突破

从上面的分析可以看出，用于补充中小银行资本的专项债在理念上有很多需要突破的地方，主要有：

1、地方专项债有一定期限，补充资本相当于投资无期限约束的权益工具，届时专项债的退出便是一个问题。这里的解决方面大致两个，即专项债的期限与其投资资本工具的期限相一致（如专项债与永续债的期限均为7年或10年等）、中小银行上市后退出或转让。

2、地方专项债是债务资金，并不是地方财政体系的自有资金来源。2018年1月5日银监会发布的《商业银行股权管理暂行办法》明确提出“商业银行股东应当使用自有资金入股商业银行，且确保资金来源合法，不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股，法律法规另有规定的除外”。这意味着以专项债募集资金的形式入股中小银行不符合银保监会的政策导向，当然这里有一个例外规定。

3、如前所述，地方专项债的资金来源主要源于金融体系，其资金运用同样是金融体系，这就相当于专项债资金在金融体系内部循环，商业银行自己通过投资专项债提供资金来给自己补充资本，给自己无形之中找来一个地方政府的枷锁。地方财政部门作为出资人在其中实际上只是一个通道，有点资金空转的嫌疑。

（四）专项债的基本内涵和特别国债、直达实体的政策工具可能比较像

1、今年的1万亿特别国债有其特别用途，即支持抗疫和复工复产。这一次的专项债也有类似内涵，即专门用于补充中小银行补充，本质上二者比较像。

2、专项债也可被理解为直达实体经济的政策工具，即专项债用来帮助中小银行补充资本，中小银行补充资本后可以进一步增强对实体经济的信贷投放能力，并以相应的信贷资金向央行申请再贷款、以投资的专项债向央行申请回购资金等。

（五）专项债更高层面的用途可能是帮助中小银行核销不良资产

某种程度上来说，我更愿意相信专项债用来补充中小银行资本的目的是帮助其核销庞大的不良资产规模，而非简单的补充资本那么简单。

事实上1998年创设的特别国债便是由央行降准向商业银行释放资金购买、央行在二级市场回购特别国债以及四大行将不良资产等价转让给四大AMC等三个过程来完成。此次会不会参照类似这种路径则需要有一定期待。

四、基本知识补充：地方政府专项债（一）什么是地方政府专项债？

1、地方政府专项债券的历史至今不过才五年有余，其真正出现源于2014年9月发布的国发（2014）43号文（《关于加强地方政府性债务管理的意见》），具体是指地方政府基于特定的项目发行、并以该项目对应的政府性基金或专项收入作为还本付息来源的债券。

2、专项债券更强调专款专用，也即专项债券的募集资金纳入政府性基金预算管理，并专项用于特定用途，不得挪用、不得用于经常性支出。地方政府专项债券本质上和一般债券一样也是地方政府的一种融资方式，只是其具有特定用途和特定还款来源，通过政府性基金收入和专项收入还本付息。

（二）地方政府一般债和专项债辨析1、均纳入限额管理和全口径预算管理

根据43号文的规定，地方政府债务分为一般债务、专项债务和或有债务三大类，这里的或有债务主要是指隐性债务。其中地方政府一般和专项债务均纳入限额管理和全口径预算管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。

而分地区政府债务的限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

2、还本付息来源不同

地方政府一般债券的还本付息来源主要以一般公共预算收入为主，而地方政府专项债券的还本付息来源则主要以特定项目的政府性基金或专项收入为主。

与之相对应，地方政府一般债务和专项债务的收支分别需要纳入地方政府一般公共预算和政府性基金预算管理。

其中政府预算主要包括一般公共预算（即对以税收为主体的财政收入进行安排的收支预算）、政府性基金预算（即向特定对象征收专项用于特定公共事业发展的收支）、国有资本经营预算（即对国有资本收益做出支出安排的收支预算）和社会保险基金预算四大类。事实上一般公共预算和政府性基金预算是政府预算的最主要构成部分，也是地方政府举债融资的主要还本付息来源，对应着政府的税收收入和其他收入（如各类收费及土地出让金收入等）。

3、目前专项债较为具体和集中：60%为土地储备、棚户区改造和收费公路

专项债券可进一步划分为普通专项债券和项目收益专项债券两大类。目前地方政府专项债券共有土地储备专项债券、收费公路专项债券、轨道交通专项债券、棚户区改造专项债券、教育项目专项债券、公办高等学校专项债券、水资源配置工程专项债券、乡村振兴专项债券等8类，较为具体。

截至2020年6月17日，项目收益专项债券余额为5.08万亿元，较2019年大幅增加55.14%。从具体分布来看，目前的专项债券仍然主要集中于土地储备、棚户区改造、收费公路以及轨道交通等收益来源较为明确的领域。

（三）专项债券的审批与发行流程简介

地方政府专项债券的发行一般需要经历上报、审批、通过、下发、发行、承销、评级与认购等几个环节，实际上为支持地方政府债券的顺利发行，货币、财政与监管政策往往也会给予配合，并鼓励金融机构认购地方政府债券。

1、市县级财政部门需要会同行业主管部门在下半年需要向省级财政部门上报第二年的专项债券额度需求，并由省级财政部门进行汇总并上报给国务院，最后由国务院报全国人大批准。

2、全国人大和财政部批准后，财政部将各地区专项债务限额报国务院批准后下发给省级财政部门，省级财政部门在此限额内提出限额方案，并报省级人大批准后下发。

3、具体发行时，市县级财政部门需要将发行方案等材料上报省级财政部门进行审批，并由省级财政在额度范围内报财政部审核通过后，再向财政部国库司申请发行，完成发行后由省级财政部门转贷给市县级政府。

（四）2020年地方专项债限额扩大至3.75万亿（同比增加1.60万亿）

2020年政府工作报告将2020年地方政府专项债限额大幅提升至3.75万亿（2016-2019年分别为0.40万亿、0.80万亿、1.35万亿和2.15万亿），较2019年的2.15万亿大幅提高1.60万亿。实际上2019年11月25日、2020年2月10日以及2020年4月20日财政部已经分别下发1万亿元、0.29万亿元以及1万亿的新增专项债限额，意味着就目前阶段来看财政部提前下达的专项债限额累计已达到2.29万亿元，2020年还有1.46万亿的专项债限额待下发，这其中便包括用来补充中小银行资本的2000亿元专项债规模。

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