日本政策金融公库建设启示

作者｜陈琳　秦默「中国融资担保业协会」

文章｜《中国金融》2020年第24期

与中国相比，日本的金融服务体系相对完善，金融市场发达，特别是在中小企业金融服务方面，经过长期的探索与实践，已建立了一个系统、高效、稳健的中小企业政策性融资服务体系。作为政策性融资服务体系的重要组成部分——日本政策金融公库，其成熟的运作模式及制度安排，对我国构建政策性融资担保体系具有借鉴意义。

日本是世界范围内最早建立中小企业信用担保体系的国家，也是业内公认担保体系建设相对完善的国家。日本的信用担保体系放大倍数达到60倍，大约有40%的中小企业从信用担保体系受益。其中，日本政策金融公库(Japan Finance Corporation，JFC)发挥着重要的作用，保证了信用保证制度的良性运转。

JFC成立于2008年10月1日，截至2019年3月31日，公司注册资本41958亿日元（约合377.6亿美元），储备基金19883亿日元（约合178.9亿美元）。JFC是合并了国民生活金融公库、中小企业金融公库、农林渔业金融公库三个政策性金融机构后成立的日本政府独资的金融股份有限公司，在日本有152家分支机构，海外有2家办事处，雇员7364人。

日本政策金融公库的业务布局及业务类型

日本政策金融公库的业务布局。日本政府将JFC定位为政策性金融机构，旨在对传统金融机构提供的服务进行补充，完善整个国家的金融服务体系。JFC的业务主要包括五大板块，分别为国民生活事业板块、中小企业事业板块、农林渔及食品事业板块、大规模灾难应对板块及特定商业领域增长板块，这五大板块分别针对不同的服务群体提供金融服务，并发挥强大的协同作用。2019财年日本政策金融公库发放的各项贷款合计为174611亿日元，约合1623.88亿美元，为日本的经济发展作出了重大贡献。

日本政策金融公库的业务类型。JFC的业务类型呈现多元化特点，以中小企业群体为例，日本政策金融公库中的中小企业事业部板块，聚焦本国中小企业群体，开展融资服务、信用保证等多种业务。具体来看，其业务类型分为五种：一是针对传统中小企业群体，提供融资服务，发放10年及以上长期贷款；二是针对新经济体，采取多种扶持措施帮助它们实现商业振兴、传承及海外拓展；三是信用再担保业务，对日本国内信用保证协会的直保业务提供再担保服务；四是资产证券化业务，有效帮助盘活中小企业资产；五是对中小企业和地方保证协会提供融资的配套服务，如提供高质量的咨询服务，以助其提高业务能力。

日本政策金融公库顺畅运行的五大原则

日本的中小企业信用保证制度始于1937年。自东京都信用保证协会建立以来，经过多年的不断发展，截至2015年，共有51个具有独立法人资格的信用保证协会（CGC）。

第一，法制化是日本政策金融公库运行的顶层设计。日本在1953年通过《信用保证协会法》，使地方信用保证协会获得政府的信用，公信力和保证能力得到一定的提升。同时，日本政府于20世纪50年代通过了《中小企业信用保险法》，使中央财政资金直接为中小企业贷款提供信用保险合法化。之后，日本政府又对《中小企业信用保险法》作出修正，将直接为金融机构的中小企业信贷提供信用保险改为向地方信用保证协会的中小企业信用担保提供信用再担保，从而形成了沿用至今的中小企业信用担保与再担保的“信用保险制度”。

第二，中央财政的支持是日本政策金融公库运行的保障。JFC是不以盈利为目的的政策性金融机构。JFC官网公开信息显示，JFC2019财年净盈利为764亿日元，净资产收益率为1.82%。JFC正常开展业务情况下的经营性盈亏并不影响其政策性功能的发挥，关键原因就是日本政府持续注资。JFC通过财政投融资资金、政府保证债、财投机构债等多种来源筹措资金。这些资金均来源于政府，占到政策金融公库资金来源的95%。2019年度日本政府对JFC的资金预算为43113亿日元，合388亿美元。

第三，科学的架构是日本政策金融公库运行的关键。从结构上看，日本中小企业信用担保体系是一个由地方层面信用保证协会和中央层面金融公库两个相互关联的子系统构成的两级信用保证体系，共同承担着为中小企业融资提供信用保证的职责。信用保证协会对中小企业提供担保，而金融公库则为信用保证协会提供再担保（一般承担70%～80%代偿补偿责任），由此形成一个中央与地方共同承担风险、担保与再担保有机结合的信用保证体系。

第四，责任共担是日本政策金融公库运行的重要支撑。JFC与超过400家地方性金融机构合作协调融资问题及提供证券化支持。日本有一批地区性金融机构，如都市银行、地方银行、保险公司等，专门为中小企业提供融资服务。这些机构与JFC建立良好的合作关系，在中小企业信用担保体系中发挥作用。

第五，大数据是日本政策金融公库控制风险的抓手。JFC对于中小企业信用风险的研判主要依靠控制信用风险数据库(Credit Risk Database，CRD)的作用发挥。CRD成立于2001年3月，成员包括日本大部分信用担保公司，以十几年来积累的中小企业信用信息为基础对中小企业信用风险进行评价，为地方信用保证协会和JFC提供中小企业信用信息及信用风险评价服务。

对我国建立政策性融资担保体系的借鉴

作为缓解小微企业和三农融资难、融资贵的重要抓手，融资担保行业在提升社会信用、促进资金融通、推进普惠金融发展和改善金融资源配置等方面持续发挥着重要作用，行业呈现健康发展态势。但在发展过程中，依然存在一些问题。他山之石可以攻玉。JFC的诸多做法可以给我们提供一些启示。

第一，借鉴日本健全的法律法规和制度，加快推进制度建设。随着时代的发展，党中央、国务院高度重视，融资担保行业的发展框架逐步建立，监管体制实现统一。2018年《融资担保公司监督管理条例》及四项配套办法颁布，经过一年多的实际推行，取得良好效果。然而，这个行业仍有不少地方需要完善，比如，对再担保业务尚未出台明确统一的管理制度，造成目前运行模式一个省一个样、各不相同的局面，建议我国有关部门尽快出台关于再担保的相关制度法规，明确该类型业务的统一标准，加快推进我国政策性融资担保体系建设。

第二，借鉴日本政府的财政支持力度，建立持续的资本金投入和风险补偿机制。2018年7月，国家融资担保基金有限责任公司（以下简称“国家融资担保基金”）注册成立，注册资本661亿元，并于当年9月正式运营。建立国家融资担保基金既是发挥政府主导作用，支持小微企业、三农主体发展的重要政策机制安排，又是拓展政策性融资担保业务的重要支撑。我国可以借鉴日本的做法，通过建立对国家融资担保基金的资本金补充和风险补偿的长效机制，增强国家融资担保基金的增信、分险和参股各省政策性担保机构的能力，提高对其小微代偿风险容忍度，放低对盈利的要求，提高财政资金的政策效能，强化财政资金对小微和三农的精准扶持。

第三，借鉴日本完整的政府主导体系，充分发挥国家融资担保基金的“领头羊”作用。自从2018年国家融资担保基金正式运营以来，我国融资担保行业的体系建设已经前进了一大步，国家融资担保基金以再担保业务合作先行，面向省级再担保机构及地方设立的融资担保基金开展合作，通过准入授信管理、考核激励、三级分级、保底封顶等措施积极推进比例分险再担保业务，确保政策性融资担保业务可持续发展。在未来的发展中，建议国家融资担保基金在合作体系内建立行业统一管理要求和评价规范，加强对合作机构的引导，鼓励体系内合作担保机构对中小企业提供咨询、增值服务，引领融资担保行业健康、可持续发展，充分发挥体系建设的“领头羊”作用。

第四，借鉴日本金融机构的风险分担机制，建立全新的银保合作关系。国家融资担保基金设立以来，充分利用自身中央财政与银行股东的资源优势，从顶层推动银担之间“总对总”合作，实现风险共同分担，推动构建政府性融资担保机构和银行业金融机构共同参与、合理分险的银担合作机制。截至2019年末，国家融资担保基金已与12家银行签订了总对总战略协议。各合作担保的再担保机构也已在所在地区根据“总对总”协议与签约银行的分支机构逐步落实合作要求，虽然在落地过程中，部分地区部分机构依然面临巨大的困难，但我们仍然要沿着这个方向努力。

第五，借鉴日本的数据共享机制，推进信用担保行业数据库建设。我国可以借鉴日本经验，由相关部门统一规划，建设融资担保行业数据库、中小企业信用信息数据库。加强对融资担保行业运行情况的监测，全面、准确、及时地掌握融资担保机构的基础数据，通过汇总、分析，及时进行风险预警和提示，为相关部门制定政策提供依据；通过中小企业信用信息数据库与担保机构、银行的数据共享机制，将信用不佳的中小企业纳入黑名单，提示担保机构与银行不与其开展合作，用市场的力量约束中小企业的行为，形成失信惩戒机制。■

（责任编辑　刘宏振）

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