申学清：地方债补充中小银行资本模式的比较研究

文/申学清  郑州银行党委副书记、行长

本文载于《中国银行业》杂志2021年第9期

导语：2021年政府工作报告指出“继续多渠道补充中小银行资本，强化公司治理”。通过地方政府专项债，探索合理补充中小银行资本金的新途径，目前来看，主要有省级金融控股公司间接入股和地市财政部门以转股协议存款注资两种方式。建议推动中小银行资本补充工具发行的差异化监管，平衡地方债发行规模配置，鼓励支持符合条件的中小银行通过发行转股型资本债券补充资本。

中小银行是我国银行体系重要组成部分，截至2020年末，我国中小银行数量逾4000家（包括133家城商行，1539家农商行，641家农信社，1691家新型农村金融机构），资产规模达到82.6万亿元，占银行业金融机构总资产的25.83%。中小银行在支农、支小、服务地方经济方面发挥了重要作用，2020年中小银行普惠型小微企业贷款余额为7.4万亿元，占银行业金融机构普惠贷款余额的48.44%。

从近三年我国商业银行资本充足率看，城市商业银行和农村商业银行等中小银行机构资本充足率压力较大,对资本补充的需求更为迫切。随着经济进入新常态，银行业进入前期积累的风险集中暴露期，加之2020年以来，银行业较大幅度向实体经济让利，盈利增长大幅下滑，内源性资本补充能力不足，拓展外源性资本补充渠道显得尤为重要。

商业银行外源性资本补充方式主要包括上市融资、定向增发、发行优先股、可转债、永续债、二级资本债等资本补充工具。传统资本补充工具通常需要层层审批，且对银行资产规模、盈利能力、公司治理等方面要求较高，相当部分的中小银行难以通过传统资本补充工具补充资本。因此，在推动中小银行化解风险，回归服务实体经济本源的背景下，应建立中小银行资本补充长效机制，为中小银行提供更为便利的资本补充渠道。

为此，2020年7月，国务院常务会议指出，“当前中小银行面临的一个突出困难就是资本金不足，发放贷款能力受限，决定在新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径，切实增强金融服务中小微企业能力”。

根据相关媒体报道，目前，补充中小银行资本金的2000亿元专项债额度已经下达，详见图1所示，由省级政府负责制定具体方案。据2021年7月27日银保监会年中工作座谈会披露，已累计批复16个省份1807亿元地方政府专项债补充资本方案。

图1：各地获得中小银行专项债额度情况

通过查询中国债券信息网，截至目前，有广东、山西、浙江、广西、内蒙古、四川等省份披露了中小银行专项债券发行信息，详见下表所示。从注资方式来看，专项债补充中小银行资本的方式主要有通过省级金融控股公司间接入股和地市财政部门以转股协议存款方式注资两种。

各地已披露中小银行专项债券信息

模式一：省级金融控股公司间接入股

以广东为例，根据广东省《关于2020年省级财政第三次预算调整方案的报告》，财政部下达广东地区2020年新增地方政府债务限额100亿元，专项用于化解中小银行风险。此次新增的100亿元专项债券按照各高风险农合机构资金缺口、所在地实际需求及帮扶机构出资情况分配，主要用于定向帮扶高风险农合机构推进风险化解及机制转换工作，详见图2所示。

图2：地方债补充中小银行资本金的两种模式

债券发行。广东省人民政府履行必要的发行审批手续，在全国银行间债券市场、证券交易所市场发行“2020年广东省支持中小银行发展专项债券（一期）”，发行额度100亿元，债项评级为AAA。发行期限为10年，其中前5年为还本宽限期，只偿还专项债券利息，在存续期的第6-10年（2026-2030年），每年按照发行规模的20%（即20亿元）偿还本金及利息。

增资入股。广东粤财投资控股有限公司作为资金运营主体（广东省人民政府为唯一股东和最终实际控制人，广东省财政厅实际履行出资人责任），通过间接入股等方式，将100亿元中小银行专项债资金分别向普宁农商行、郁南农信社、揭东农商行、罗定农商行注资，补充资本金分别为37亿元、40亿元、14亿元和9亿元。

投资运作。广东省创新性引入了战略合作机制，由广东省农信联社、广东南海农商行、广东顺德农村商业银和珠海农商行分别作为普宁农商行、郁南农信社、揭东农商行和罗定农商行的战略合作单位，配合粤财控股做好资金运营管理工作。战略合作单位既帮助四家农商行提高公司治理水平，又通过参与退出期的股权市场化转让，明确了资金退出安排。

投资退出。债券偿债资金来源于股利分红、股权转让所得，上述4家中小银行的预期收益能够对债券本息形成覆盖。同时，战略合作方在债券还本宽限期后，参与粤财控股所持有的上述中小银行股份的市场化转让。

模式二：地市财政部门以转股协议存款方式注资

以广西为例，根据广西壮族自治区财政厅披露信息，为支持自治区经济和社会发展，经广西壮族自治区人民政府同意，通过全国银行间债券市场、证券交易所债券市场发行2020年广西壮族自治区支持中小银行发展专项债券（一期）75亿元，主要用于补充自治区中小银行资本金，详见图2所示。

债券发行。广西壮族自治区人民政府履行必要的发行审批手续，在全国银行间债券市场、证券交易所市场发行“2020年广西壮族自治区支持中小银行发展专项债券（一期）”，发行规模75亿元，债项评级为AAA，期限10年，每半年付息一次，债券本金从第8年起至债券到期日分三年等额偿还（即每年25亿元），用于补充广西壮族自治区内7家中小银行资本金。

认购转股协议存款。广西壮族自治区人民政府将发行债券募集资金拨付给各地市财政局，由各地方财政部门作为资金管理部门，与当地农信机构/城商行签订《转股协议存款合同书》，认购转股协议存款。

退出安排。一是未转股情况。专项债每半年付息一次，每年提留资金存放资金专户管理用于偿还专项债本金。偿债资金来源主要为贷款利息收入、金融机构往来收入、手续费及佣金收入、投资收益、其他收入等。从第8-10年等额偿还本金，本息自动划付至资金管理部门开立的还款账户内。如本金偿付出现困难的，通过增资扩股、发行其他合格资本补充工具等方式筹集资金偿还专项债券。二是转股情况。根据转股协议存款合同约定，极端条件在触发转股事件时，在获得监管部门同意的情况下，转股协议存款转为普通股（转股价格按照面值1元/股或触发事件发生日前一个审计基准日经审计的每股净资产较高者执行），计入银行核心一级资本。转股后，可通过银行原股东及引入新股东参与市场化转让，使专项债券本息顺利回收。

两种资本补充方式优劣势比较分析

时效性方面：以转股协议存款方式注资优于省级金融控股公司间接入股方式。根据《商业银行股权管理暂行办法》，投资人及其关联方、一致行动人单独或合并拟首次持有、或累计增持商业银行股份总额5%以上的，应当事先报银保监会或其派出机构核准。此外，间接入股还要确定合适的资金运营主体，向工商部门办理股权变更登记等行政审批手续。可见，通过间接入股的形式补充银行资本审批流程较长，办理手续较复杂，耗时较长。通过转股协议存款的方式补充银行资本，操作流程相对简便，通常由当地财政部门作为资金管理部门与银行签订《转股协议存款合同书》，认购转股协议存款。

资本补充效果方面：间接入股优于转股协议存款。通过间接入股方式补充银行资本，资金计入银行实收资本和资本公积科目，属于核心一级资本。而转股协议存款类似于可转债，只有在成功转股后才能完全用于补充核心一级资本，转股前只有一部分期权价值可计入核心一级资本，因此,转股协议存款主要补充了银行的其他一级资本。根据《巴塞尔协议》，核心一级资本抵御风险、吸收损失的能力强于其他一级资本。因此，从资本补充效果看，间接入股优于转股协议存款。

促进银行转型发展方面：间接入股优于转股协议存款。地方政府委托资金运营主体以间接入股的方式成为银行股东，可以通过董事会、股东会等形式参与银行重大决策，能够更好发挥出资人职能，帮助银行提高公司治理水平，优化经营方式，引导中小银行更好的服务地方经济。相对来说，转股协议存款在企业经营管理方面作用较小。

操作成本方面：各有优劣。一是从税费负担看，两种资本补充方式都要求银行以分红或支付存款利息的方式满足投资者的收益要求。但不同的是，股利分红是从净利润中提取，不能税前扣除，而利息支出是税前扣除项目。此外，股权转让还涉及到印花税、企业所得税等税费。从税费角度看，转股协议存款操作成本较低。二是从产品属性看，转股协议存款仍然属于存款的范畴，按有关规定应向央行缴存存款准备金，降低了资金使用效率，间接增加了转股协议存款的操作成本。

投资退出方面：各有优劣。间接入股的投资退出方式主要是向第三方转让股权实现退出。对于转股协议存款，在未触发转股条件情况下，只需按约定支付存款本金即可，退出较为简便；但如触发转股条件，转股协议存款转为项目方股权，则需要寻找合适的股权受让方才能实现退出。但根据转股协议，通常在被投资银行经营出现较大问题时才会触发转股条件，在这种情况下，股权受让将面临较大困难。

综合来讲，两种资本补充方式各有利弊，具体采取哪种方式还需要综合考虑出资人目的和银行对资本的需求来决定。

结合实际用好专项绩补充中小银行资本

应结合中小银行特征，进一步优化中小银行资本补充工具。建议推动中小银行资本补充工具发行的差异化监管，进一步加强创新力度，鼓励支持符合条件的中小银行通过发行转股型资本债券补充资本，增强服务实体经济和抵御风险的能力。

化解风险与支撑实体经济质效并重。国务院常务会议确定的资本补充原则中的重要一条是“支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，增强其服务中小微企业、支持保就业能力”。从目前中小银行专项债发行情况看，专项债资金主要用于补充农信机构资本，化解农信系统风险。建议综合考虑银行服务中小企业的质效，平衡地方债发行规模配置，不仅补充风险较高的农村商业银行，对城商行也应给予一定支持。

加强专项债资金运用的监管和全过程监督。专项债是补充中小银行资本的一项积极探索，但也要以保证债券资金安全为前提，要对地方政府专项债券合理补充资本金建立市场化的到期及时退出机制，严防道德风险。建议政府部门持续关注银行经营稳健性，评估其还款能力，从风险管理能力，服务实体经济质效，流动性安全等方面对注资银行进行持续监测。注资银行也要根据还款周期做好资金调度和头寸安排，保障专项债的按期兑付。

推动中小银行完善机制、高质量发展。中小银行注资的思路是“托底”，而不是“兜底”。专项债补充银行资本不能无条件、无底线的支持，而是要将补充资本与完善公司治理结合起来。本轮中小银行专项债发行主体是地方政府，注资目标主要是地方农信机构和城市商业银行，进一步夯实了地方政府的属地管理责任，强化了地方政府在处置中小银行风险中的作用。如何用好中小银行专项债券资金？笔者认为应重点支持具有持续经营能力的中小银行，通过完善公司治理和业务结构转型，提升其公司治理水平、风险管理能力、可持续发展能力，进而增强中小银行竞争力。同时，要加强资金使用过程中的监督管理，切实推动中小银行高质量发展。

（本文原载于《中国银行业》杂志2021年第9期）

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