《中国金融》｜大型科技公司的金融监管

导读：由于货币的信用最终取决于中央银行本身的信用，因而大型科技公司所引发的对货币体系完整性的影响，理应成为中央银行的重要关切

作者｜奥古斯丁·卡斯滕斯「奥古斯汀·卡斯滕斯系国际清算银行总经理，另外三个联合作者斯泰恩·克莱森斯为货币与经济部副主任，费尔南多·莱斯特伊为金融稳定学院主席，申铉松为经济顾问及研究主管；中国人民银行长沙中心支行曹亚臻译」

文章｜《中国金融》2021年第22期

数字经济中的数据集中性使得科技巨头涉足金融服务并在该领域快速成长。在现有平台（尤其是电子商务和社交媒体）的基础上，这些科技巨头很容易向金融领域延伸。他们的商业模式基于用户之间的直接互动以及互动过程中所产生的重要“副产品”——数据。

大型科技公司的显著特点是，能够利用原有业务中的用户数据打破规模扩张的边界，并借助数字服务中固有的网络效应实现快速快速扩展。反过来，更多的用户活动产生更多的数据，进一步强化了网络效应带来的优势。在这种方式下，大型科技公司通过建立所谓的“数据（Data）—网络(Network) —行为（Activities）”（DNA）循环，能够迅速抢滩金融服务领域。这引发了业界对金融系统会出现市场权力过度集中且具有系统影响力的垄断型企业的担忧。大型科技公司快速增长，为金融服务业带来了各种政策挑战。有些挑战是在中央银行和金融监管机构传统监管范畴内（如降低金融风险、监测运营的韧性和保护消费者权益）相近问题的演化。在一个金融周期内评估大型科技公司的韧性需要监管当局进行更多的系统性监测并对其商业模式有更深刻的理解。例如学习算法是否会因注入系统性偏见而损害了金融稳定。

除了传统的金融稳定问题外，潜在的市场权力集中度过高和数据治理相关问题也带来了一系列新的挑战。这些新挑战超出了央行的传统职权范围，却会影响央行的核心履职——确保稳健的货币以及支付系统的完好和顺利运行。虽然一些国家中央银行的监管涵盖了支付系统的竞争功能和效率，但其权限通常并不涉及大型科技公司提供金融服务而产生的大范围的竞争和数据隐私问题。由于中央银行发行货币作为经济社会的价值尺度，货币的信用最终取决于中央银行本身的信用。任何因垄断平台的出现而引发的对货币体系完整性的影响，理应成为中央银行的重要关切。

中央银行和金融监管机构在对大型科技公司金融服务行为的监管中面临着政策挑战，特别是涉及支付体系的领域。在金融科技巨头的案例中，金融监管与市场竞争和数据隐私监管之间的传统边界开始模糊化。曾为防范特定金融稳定风险（信用风险、流动性风险和市场风险等）而制定的监管规则难以解决大型科技公司引发的混业政策难题。这些问题关系到央行在货币体系方面的核心履职，因此央行应该与市场竞争和数据隐私监管部门更紧密地合作。

大型科技公司在金融体系中的规模不断扩大

零售支付是反映市场潜在快速集中程度的显著例证。调查显示，一旦达到一定的用户规模，大型科技公司的客户基础便通过前述的DNA循环实现飞速增长。用户数量增长还会通过并购活动得到进一步强化，由此，较小的潜在竞争对手被吸收进入核心大型技术平台的服务生态系统之中。

大型科技公司在部分国家的零售支付系统中占有相当大的市场份额。支付宝和腾讯支付两家科技巨头共占据了中国移动支付市场94%的份额。近几年支付交易的快速增长显示了大型科技公司的扩张步伐之迅猛。此外，一些科技巨头还涉足个人贷款与小微企业信贷业务，并提供了保险及财富管理服务。

甚至在一些大型科技公司于金融系统尚未成气候的国家和地区，其快速增长的潜力也引发了央行的密切关注。如果“稳定币”及其他大型科技公司的产品能够形成被社交媒体或电子商务平台数据画像的网络效应不断强化的闭环系统，他们就有可能改变货币体系的游戏规则。强大的网络效应和封闭的网络壁垒可能导致支付基础设施的碎片化，损害货币的公益属性。考虑到潜在的快速变化，这些国家的央行不可因现阶段垄断平台尚未出现而心存侥幸，而应未雨绸缪，从大型科技公司产品重塑支付系统的可能场景出发，做好政策制定，而非仅仅关注当下的支付市场结构。

市场主导和数据治理

构建市场权力壁垒意味着为支付服务付出高额成本。国际清算银行认为，尽管各国的成本各不相同，但是信用卡和借记卡相关的高额服务成本已经成为现有支付系统的一个顽疾。由于这部分费用通常是商户支付，且不允许直接转嫁给消费者，消费者不会有直接感受。但最终的影响取决于结账时有多少商户费用通过抬高售价的形式传递给消费者。当大型科技公司占据主导地位后，平台竞争很可能会导致商户费用进一步高于现有水平。据相关媒体报道，在某些情况下，商户费高达4%。

制定市场竞争政策通常并不属于央行的职权范围。一些国家的中央银行在实施政策时考虑的是金融体系的竞争功能（如澳大利亚储备银行和英格兰银行）或金融体系的效率（如韩国银行、荷兰银行）。无论如何，央行对支付体系的监管及确保支付效率的职责都意味着需要与市场竞争管理当局进行密切合作。

另一个政策上的当务之急源自数据治理问题。除了数据集中导致的市场垄断外，还存在一个具有争议性的政策要务，即确保个人隐私不会遭到商业行为主体甚至政府行为主体的侵犯。因此，数据隐私具有基本权利的属性。出于这些原因，数据治理已成为一个重要的公共政策议题。

数据治理不属于中央银行的传统政策范围。然而，就像出于促进市场竞争的考虑而需要与市场竞争主管部门保持对话一样，在大型科技公司进入金融服务领域之前，中央银行也需要与数据治理监管机构在一些领域发挥各自的优势，密切协作。这些领域包括以下方面。

开放银行和其他数据转移规则。中央银行和监管部门可以评估银行和大型科技公司在数据访问方面是否存在不对称，评估对不同机构的差异化数据监管是否会产生竞争、消费者保护或系统性问题。例如，欧盟修订后的支付服务指令II（PSD2）要求银行与大型科技公司共享支付数据。然而，根据《通用数据保护条例》（GDPR），大型科技公司不必与银行共享此类自有数据。

关于数据传输协议。央行和监管机构可以评估，国内监管或跨境数据治理规则下的数据屏蔽将如何影响大型科技公司与传统金融机构之间的收益和风险对比。还可以考虑在现有的支付系统、信用登记等框架协议之下，大型科技公司和传统金融机构如何访问个人信息。

公共信息基础设施的作用。中央银行和监管机构可以考查如何通过包括数据治理规则在内的公共基础设施来实现公共政策目标。例如，内嵌在便捷支付和央行数字货币（CBDC）设计中的数字身份系统，以及能够确保将用户对数据的有效控制转化为与有效竞争与稳健数据治理相关的应用程序接口。

功能监管和机构监管

功能监管框架遵循“相同业务，相同监管”的原则。大体上，功能监管基础上牌照要求的一致性能够减少那些针对监管套利和利用监管漏洞的创新活动。

尽管如此，考虑到大型科技公司涉足金融服务后带来的一系列挑战，纯粹的功能监管框架可能不足以应对。存在争议的是，目前对支付机构的旨在确保适当经营和消费者保护的经营牌照要求，是基于我们观念中规模较小的汇款服务机构而制定的，不足以应对那些能够利用DNA循环的垄断型科技平台公司所带来的意义非凡的重大挑战。

因此，可以通过确立特定的机构监管规则来弥补功能监管的不足之处，从而解决大型科技公司带来的政策难题。这些创设主要由市场竞争监管当局和立法机构推动，但也对央行和金融监管机构的履职产生了深远影响。

欧盟正在拟定的《数字市场法》对关键性公司的业务行为作出了具体要求，包括在互通性、访问标准、销售商平等对待和数据可转移性等领域的义务。中国国家市场监管总局发布了互联网平台经济领域的反垄断指南，中国人民银行出台了政策，防止非银行支付服务提供商采取限制性行为。美国众议院反垄断、商业和行政法委员会发布反垄断报告，建议减少大型科技公司的反竞争行为，随后又提出了多项立法提案（目前正在讨论中）。贯穿其中的主线就是防止大型科技公司的数据集中和反竞争行为。

对央行而言，下一步自然是研究大型科技公司的潜在系统关联性，出台具体的保护举措以确保其经营稳健性。这对于向公众提供系统重要性支付服务的大型科技公司尤为重要。当前，系统重要性金融机构监管只针对银行保险等传统金融机构。部分国家建立了认定系统重要性金融机构和金融市场基础设施的正式程序。但当前的制度框架没有提到大型科技公司的经营、对金融部门的溢出效应，及一切平台行为所产生的潜在系统影响。因此，需要金融及非金融监管机构在国内和国际的层面上进行密切协作。

迄今为止，在竞争以外的领域对大型科技公司的监管仍很有限。一个例外是中国金融控股公司管理办法的修订。修订后的办法要求持有两种或两种以上金融机构且达到规模要求的公司申请金融控股公司牌照。人民银行还可能根据宏观审慎监管原则要求那些未达到规模阈值的机构成立金融控股公司。金控公司需遵守控股公司和金融子公司两个层面的资本要求，以及资本补充机制和自救措施（如股权转让）等相关规定，以确保具有系统重要性的大型科技子公司具备必要的减震能力。金融控股公司还必须满足风险敞口和风险管理方面的其他要求。中国人民银行将负责监管金融控股公司，并与其他相关监管机构之间实行监管信息共享。

大型科技企业进入支付体系凸显了数字创新对中央银行传统政策考量（资金安全和支付系统的平稳运转）的冲击之劲加之对竞争和数据治理等公共政策的挑战，中央银行和金融监管机构应尽快监测和理解这些发展态势，从而做到有备无患。故此，与国内其他监管部门和国外金融监管当局的合作将显得更加重要。■

（本文译自2021年8月2日国际清算中心发布的公告）

（责任编辑  许小萍）

本文首发于微信公众号：中国金融杂志。文章内容属作者个人观点，不代表和讯网立场。投资者据此操作，风险请自担。