《中国金融》｜增强金融体系普惠性探索

作者｜李学武「中国人民银行西安分行副行长」

文章｜《中国金融》2022年第6期

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在“建立现代财税金融体制”专章中，开宗明义提出要“健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系”，凸显增强金融普惠性将成为“十四五”乃至未来更长时期我国金融业发展的主要方向之一，体现了“金融向利”与“金融向善”的融合。

增强金融普惠性是促进包容发展和推进共同富裕的内在要求

放眼全球，普惠金融发展史也是一部减贫史

发展普惠金融的初衷是利用金融工具“摆脱贫困”促进包容发展。金融能够实现社会资源的跨时空配置，提高经济活动效率。然而实践中金融供给并不均衡，大量贫困和弱势群体长期被排斥在正规金融体系之外，发展机会受损。20世纪70年代以来，一些发展中国家开始探索小额信贷实践应对金融排斥问题，形成了现代普惠金融的雏形。其中，穆罕默德·尤努斯先生1976年在孟加拉开展了小额贷款试验，随后逐步建立格莱珉银行，以贫困农户为主要目标客户，帮助借款人及其家庭摆脱贫困。孟加拉小额信贷实践纠正了传统观念对穷人的信用偏见，表明小额信贷具有商业可持续性，并可为社会弱势群体提供公平的自我发展机会。此后，小额信贷模式获得广泛借鉴，成为全球普惠金融的基础模式。2005年，联合国为实现“消灭极端贫穷和饥饿”这一目标，第一次明确提出蕴含了“摆脱贫困”之初衷的“普惠金融”概念，普惠金融从单纯作为一项扶贫工具和主要关注小额信贷，扩展到提供支付、汇款、存款、贷款、保险等多层次、多样化的金融服务，内涵和外延不断丰富和拓展。2015年，联合国通过《2030可持续发展议程》，该发展目标重点涵盖了“消除贫困和饥饿”，普惠金融是实现该目标的重要着力点，这也推动普惠金融在促进全球减贫事业中进入全面发展的新阶段。

聚焦国内，普惠金融发展助力我国脱贫攻坚取得决定性胜利

脱贫攻坚帮扶对象与普惠金融重点服务群体高度重合，因此增强金融普惠性与打赢脱贫攻坚战具有内在一致性。在金融应对贫困问题的长期过程中，我国在普惠金融领域积累了丰富的实践经验，形成了行之有效的金融精准扶贫模式和体制机制，使原本“嫌贫爱富”的金融资源更多投向社会边缘弱势人群。近年来，人民银行综合运用扶贫再贷款、支农支小再贷款、普惠金融定向降准等多种货币政策工具，推动银行业金融机构持续加大对农村重点领域和薄弱环节资源配置。金融监管部门实施差异化监管，如放宽农村地区金融机构市场准入要求、完善普惠信贷尽职免责相关制度、提高普惠相关不良贷款容忍度的监管要求，引导金融机构将信贷资源更多投向普惠领域。财税部门综合运用贴息、税收减免、信贷担保、风险补偿等举措，充分发挥财政资金杠杆撬动作用，助力脱贫攻坚任务取得实效。2020年我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，普惠金融在助推扶贫脱困中取得的成就，不仅为我国全面建成小康社会打下了坚实的基础，也为人类发展和世界减贫事业作出了创造性贡献。

着眼未来，推进共同富裕进程中需要构建普惠金融高质量发展的新形态

2021年8月，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调指出，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。共同富裕是共同发展的结果，只有每一个人都获得了平等发展的权利和机会，才能实现共同富裕的目标。普惠金融关注弱势群体的平等发展机会，集中体现了以人民为中心的发展思想，是实现共同富裕目标的重要金融手段之一。在推进共同富裕过程中，包括农民、小微企业等普惠金融重点对象能否共享发展是其中的关键问题。随着我国全面脱贫的如期实现，普惠金融正在积极助力巩固脱贫攻坚成果、接续推进乡村振兴。在新的历史任务中，促进普惠金融从过去的“有没有”向“好不好”转变，实现自身高质量、可持续发展尤为重要。一方面，普惠金融需求者需要通过正确运用现代金融工具、合理采取金融行为更好把握共享发展机遇，增强自我发展能力。另一方面，普惠金融供应者需努力降低金融服务成本，以透明、公平的方式提供负责任的金融服务，包括保险、股权投资等更契合未来需要的金融服务，推进普惠金融赋能共享发展。

增强金融普惠性的关键是要实现商业可持续发展

历史上，普惠金融一直面临着商业可持续挑战

普惠金融虽具有显著的社会效果，但也常伴随不可持续发展的危机。金融机构在开展普惠金融业务时，存在追求盈利最大化和承担社会责任的两难问题，进而影响到商业模式的可持续性。从各国的历史实践来看，商业性、普惠性、安全性之间如何平衡的问题持续存在。美国爆发的次贷危机，政府本意是通过鼓励“零首付”等低门槛方式发放次贷，支持低收入家庭实现住房“美国梦”，但商业逐利性推动金融机构设计了实际负担较高的信贷产品，如涉及诈骗、歧视、不公平等贷款条件的掠夺性贷款，加重了本就弱势的借款人负担，在利率不断高企和房价下跌时最终导致交易链条节节崩溃，违背了普惠金融可持续发展原则。此后在2010年，印度同样爆发了小额贷款危机，起因是小贷机构存在过度商业化态势，其盲目扩张导致规模迅速膨胀，设定的高利率无法真正服务于目标低收入群体，反而使得低收入群体背负高额债务，最终导致违约风险集中爆发。

理论上，普惠金融因市场失灵致商业可持续发展面临困境

普惠金融市场失灵的原因包括外部性、寡占、公共物品和不完全信息等多种因素。一是普惠金融正外部性难以内部化，导致金融机构不愿或不能开展普惠金融业务。普惠金融服务相对成本较高、风险较大、盈利较低，金融机构从事普惠金融的成本和风险很难转化为机构内在效益，导致其社会效益大于机构个体效益。二是普惠金融领域存在相对垄断问题，导致市场机制难以有效发挥作用。县域金融机构类型少、网点少，具有典型的寡占特征,导致市场竞争不够充分，市场机制作用发挥不足导致金融服务成本高、金融创新缺乏激励。三是普惠金融公共产品供给不足，进一步增加金融交易成本和风险。由于市场存在自发性和自利性，易导致县域金融基础设施等公共物品供给不足。如农村产权配套融资过程中，一些重要的农村生产资料由于公共交易场所不足、运行不畅难以转化为有效融资担保品。四是信息不对称制约普惠金融发展，容易产生逆向选择和道德风险问题。县域内公共信息平台建设仍较为滞后，分散的公共信息受部门分割难以有效统筹使用，或公共信息数据库建立后难以及时更新，制约了金融机构运用金融科技手段降低金融服务成本和提高金融服务的覆盖面。

普惠金融市场失灵使其面临商业可持续困境。金融服务和资金的价格应该首先符合成本加成的概念，并符合市场供需平衡的基本规律，才能维持商业模式的可持续性。然而，由于市场失灵，金融机构普惠业务难以获得足够补偿或适当收益，从而抑制了其参与普惠金融的积极性。普惠金融市场失灵需要政府干预，但政府干预也同样存在失灵问题，如地方政府过度干预金融机构的信贷决策，可能扭曲市场机制甚至加剧金融风险，由此引发的危机也是普惠金融可持续发展的另一困境。如何在缓解市场失灵同时防止政府失灵，正确处理好市场和政府边界，成为普惠金融可持续发展应当破解的难题。

实践中，各国探索多种普惠金融服务模式都旨在以低成本解决可持续性问题

各国或地区因地制宜探索解决普惠金融的可持续发展难题，形成了代理模式、合作模式、数字模式等若干模式。其中，针对边远贫困地区金融服务空白的问题，巴西最早采取代理银行模式，在缺乏银行分支机构的边远地区，将彩票投注站、药店、邮局等设立成为商业银行的代理机构，以此提供基础金融服务。在中央银行的授权下，代理机构可以开展设立储蓄账户、存取款、转账支付等业务，但风险较高的贷款业务仍受到严格限制。巴西这种金融外包的方式，降低了银行设立和维持分支机构的成本，也增加了弱势群体的金融产品和服务可得性。合作金融模式至今已在各国得到广泛应用，其不以营利为出发点，但仍追求财务盈利性以维持可持续发展。以较早建立合作金融组织的德国为例，德国合作银行系统是德国银行体系的三大支柱之一，该系统由800余家地方合作银行与1家中央合作银行构成，并实行自下而上持股、自上而下提供服务（如提供资金、技术等支持）。其显著特点是地方合作银行归社员所有，社员通常也是银行的借款人和存款人；合作银行聚焦服务区域和社员，较好满足了广大社员和中小企业金融服务需求。目前，世界各国正在积极探索数字普惠金融模式，利用互联网、大数据、云计算等数字技术，为弱势群体提供负责任的、成本可负担的金融服务。例如，肯尼亚的移动支付模式，利用移动通信技术实现便捷化支付，弥补国内银行基础设施不足、成本高的缺陷；我国首家互联网银行——微众银行，探索建设数字银行的商业新模式，利用金融科技手段，破解金融服务不平衡不充分的问题。科技创新是社会发展的源动力，未来数字普惠金融模式将依托科技创新，不断降低金融服务的业务成本，增强金融服务和风险管控效率，加快推进普惠金融实现高质量发展。

着力构建增强金融普惠性的生态体系

构建多元化、多层次的普惠金融组织体系，明确差异化功能定位

尊重金融发展规律，健全涵盖政策性金融、合作性金融、大中小银行、保险、担保、股权投资等共存的普惠金融组织体系，明确差异化功能定位，构建竞争有序的普惠金融供给格局。明确政策性银行在普惠金融中的功能定位，处理好政策性金融服务的边界问题，注重发挥其批发性资金供给职责；发挥大型银行、股份制银行带头作用，解决好将县域资金留在本地的问题；发展县域“小而优”“小而强”农村小法人机构，专注“支农支小”，坚持服务当地、服务小微企业、服务城乡居民；更加注重发挥保险风险分担作用，构筑保险民生保障网。

搭建包容性、差别化的普惠金融政策体系，有效激发内生发展动力

普惠金融的差别化激励政策是促进普惠金融正外部性内部化的重要途径。货币政策方面，要打好数量型与价格型货币政策的“组合拳”，通过总量、结构、价格等政策营造良好的货币金融环境，打通普惠对象获得低成本资金的便捷通道，适当扩大金融机构运用中央银行资金发放信贷的利差。财政政策方面，要通过奖补、减税、提供担保和风险补偿等举措撬动更多社会资源，为金融机构开展普惠金融业务提供良好的外部氛围，如延长中西部地区村镇银行费用补贴年限，着重解决县域财税支持的及时落实问题。金融监管政策方面，要适当放宽农村中小法人金融机构的监管强度和标准，降低核心负债依存度、流动性比例等监管要求，适当降低处罚起点，适应数字普惠金融发展需要提升监管科技水平。

完善广覆盖、更优良的普惠金融基础设施，优化普惠金融发展环境

加强县域金融基础设施建设，为普惠金融发展提供价廉质优的公共服务支持，有效降低普惠金融服务的基础性成本。一是加强农村数字普惠金融基础设施建设。提升农村移动互联网发展程度和互联网普及率，逐步弥合农村居民的“数字鸿沟”，增强弱势群体从数字金融服务中获益的能力。二是加速完善个人和社会信用体系。广泛搭建县域普惠金融信用信息服务平台，加强财税、工商、监管等部门联动，推动政府开放公共数据打破信息孤岛。三是加大农业政策性融资担保体系建设。建立财政对政府性融资担保机构的持续增资机制，及时动态调整风险补偿、保费补贴、业务奖励等政策，激励担保机构在经济下行期稳定放大倍数、降费让利。

建设有担当、有温度的普惠金融供需能力，促进普惠金融可持续发展

普惠金融供需能力建设是强化金融普惠性的基础和内核。需求方金融能力建设是普惠金融持续发展的关键前提，要着力提升农村居民、小微企业和新型农业经营主体这三类重点群体的金融素养和金融能力，从收入、储蓄、风险管理和应急响应等多层次提升其金融韧性。金融服务供应方的能力建设也是普惠金融长效发展的关键支柱。金融机构要立足普惠金融的战略定位，强化社会责任，厚植负责任金融理念，真正以客户为中心创造价值增进民生福祉，把握好实现社会效益与商业效益、营利性与向善性之间的平衡。同时，金融机构也要围绕提升普惠金融服务能力，如涉农中小金融机构要构建简洁有效的公司治理机制降低运营成本，适应数字时代转型积极拓展数字普惠金融业务，提高普惠金融整体服务水平。■

（责任编辑  纪崴）

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