《中国金融》｜金控公司规范经营进入新阶段

作者｜唐建伟　邓宇「交通银行金融研究中心，唐建伟系首席研究员」

文章｜《中国金融》2022年第7期

日前，中国人民银行批准了中国中信金融控股有限公司（筹）和北京金融控股集团有限公司的金融控股公司设立许可。首批金融控股公司（简称“金控公司”）牌照正式落地，标志着金控公司发展进入新的发展阶段，具有很强的示范作用，为促进金控公司规范可持续经营打下了基础。

近年来，我国金控公司的发展和金融业综合经营的实践走在了监管前面，围绕金控公司准入和监管政策也在逐步推进。2020年9月，国务院印发《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，要求加强对非金融企业、自然人等主体控股或者实际控制金融机构的监督管理，规范金融控股公司行为，防范系统性金融风险；同年11月，中国人民银行发布实施《金融控股公司监督管理试行办法》，对金控公司类型、设立条件、监管要求等提出了具体规定。两份重要的政策文件为首批金控公司牌照的审批和发放提供了根本遵循和监管指引。

首批发放牌照的两家金控公司主要有两方面特点。一是这两家金控公司分别代表全国性和区域性的金控公司经营模式，就是俗称的“大金控”和“小金控”模式。预计未来全国范围内将以此为标杆推进全国性和区域性金控公司持牌审批，两种模式的试点经验将作为示范推广的典型案例。二是两家金控公司设立具有一定差异。中信集团在金融领域与实业领域均有广泛布局，将通过子公司控股的方式成立金控公司，严格区分金融和实体；北京金融控股集团本身就以金融为主业，获批持牌后会将整个集团直接改制成金控公司。

推动金控公司持牌经营有两方面重要现实意义。一方面，持牌经营有利于加强金控公司统一监管，能够有效防范金融与实体经济交叉传染风险。近年来，我国金融业综合经营发展较快，为促进金融服务多元化和金融竞争力提升发挥了积极作用，但是一些非持牌经营金控公司却不同程度地存在无序扩张、违规经营等问题，主要包括风险隔离机制缺失、缺乏资本整体约束和股东关系复杂等问题。金控公司具有规模大、业务多元、关联度高等特征，实施金控公司持牌经营，从宏观审慎监管层面探索加强金控公司准入管理和监督管理，能够将不同类型的金控公司纳入集中监管体系，实现有效地风险隔离。首批发放金控公司牌照标志着前期出台的金控公司管理办法和准入制度进入实施阶段，将通过率先探索和示范经营，为逐步完善金控公司监管制度积累经验。另一方面，金控公司持牌经营为金融业综合经营指明了方向，有利于促进金融业高质量发展。2008年国际金融危机以来，欧美等发达经济体金融业综合经营逐渐成为了发展主流，其主导模式就是金控公司。目前金融与科技的融合正在不断深化，大数据、云计算、人工智能等前沿科技深刻改变着传统金融的经营模式，加快推动直接和间接融资深度融合。各类金融服务场景不断涌现，互联网等平台与传统金融竞争，促使客户金融服务需求多元化和个性化，迫切需要综合金融支持。我国高水平开放进程加快，未来将面临全球金融业的竞争。在这些因素共同驱动下，我国通过推动金控公司持牌经营，将为金融业综合经营打开新的窗口，并推动持牌金控公司增强核心竞争力，更好地助力我国金融业高质量发展。

此次中国人民银行发放首批金控公司牌照，预示着金融业综合经营将迎来新的发展契机，在某种程度上破解了过去一直以来混业经营与分业经营中存在的监管难题。应该看到，金融业综合经营发展必须置于有效的监管之下。确保金控公司依法合规经营，持牌经营和集中监管是行之有效的方式，这同样符合我国国情和国际主流趋势。

从国际经验来看，欧美国家在不同历史时期，混业经营与分业经营交替发展，监管风格也在不断变化。美国在20世纪30年代初以前主要是混业经营，1929～1933年经济危机后监管政策逐步收紧，实行分业经营，20世纪80年代以来，美国陆续推出了一系列政策放松金融管制，间接地引发了2008年的国际金融危机，随后美国加强了非银行系统重要性金融机构的监管，实施更为严格的资本充足率和其他审慎性监管标准。欧洲方面，德国是以全能银行模式作为其混业制度下的主要载体，2008年后成立了由德国央行、财政部、联邦金融监管局、金融市场稳定局四个部门组成的金融稳定委员会，承担宏观审慎管理职责。英国在2008年后推动相关立法，确立了英格兰银行的监管核心地位，下设货币政策、金融政策和审慎监管三大机构，分别负责货币政策制定与执行、宏观审慎监管与微观审慎监管。日本在1997年颁布《金融监督厅设置法》确立了统一监管体制，同年12月颁布的《金融控股公司整备法》和《银行控股公司创设特例法》进一步明确了金融控股公司规范，2008年国际金融危机后日本加快金融监管改革，形成了“中央银行+金融厅”组成的“双峰制”监管体制。国际经验看，不同的综合经营模式决定了各国不同的金融监管模式。

从中国的实践来看，我国在不同历史时期，混业经营与分业经营也经历了交替发展的过程，大致上可以划分为“混业经营、统一监管—分业经营、共同监管—分业经营、分业监管—分业与混业经营并存、分业监管—分业与混业经营并存、监管持续改革”几个阶段。目前，我国金融业综合经营趋势加快，其中金控公司的发展已有二十多年，类型多样，规模也不断扩大，既有银行系、地方国企和央企系金控公司，也有互联网平台、民营等金控公司，不同类型的金控公司各具特色、互相补充，但部分金控公司在公司治理、内控机制、风险管控上存在不少问题，尤其是产融结合型金控公司，部分蕴含内部交易复杂、账面资本虚增和掏空主业等一系列潜在风险。金控业务发展和金融业综合经营的监管难度加大，存在一些监管空白，金融业综合经营迫切需要金融监管与时俱进。

与此同时，我国金融监管改革一直强调与金融业综合经营相适应。2017年，国务院金融稳定发展委员会设立，其办公室设在中国人民银行，以强化中国人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，有利于加强金融监管协调。2018年，中国银行(601988)保险监督管理委员会组建，我国金融监管体系从“一行三会”变成“一行两会”，有助于更好地统筹系统重要性金融机构监管。同期，我国金控公司监管试点加快。2018年11月，中国人民银行发布的《中国金融稳定报告2018》正式对外披露了5家金控公司试点机构；2021年6月以来，人民银行受理了5家企业设立金控公司的申请，首批两家金控公司已获设立许可。

随着金控公司持牌经营模式逐渐发展成熟，持牌的金控公司数量将增多，规模也将进一步扩大，与之相适应的金融监管改革与创新也将加快推进，共同推动金融业综合经营步入新的发展阶段。

一是将会有更多金控公司获批，类型也将更丰富。此次首批金控公司牌照发放落地，为金控公司集中监管和规范经营明确了方向，也打开了窗口，预示着将会有更多金控公司申请牌照。除了获批的两家金控公司外，前期纳入金控公司试点以及正在申请牌照的几家金控公司预计将陆续获得审批。依据国务院和中国人民银行发布的两个政策文件规定，控股机构达到一定规模必须持牌经营，监管部门强调将稳妥有序推动其他符合条件的企业申设金控公司。目前一些经营状况比较好、公司治理完善的大型金控集团可能率先获批牌照，而不符合监管标准和准入条件的金控公司将逐步整改。预计后期发放牌照的金控公司类型将更多元，既可能涵盖大型金控公司，也可能囊括民营和地方金控公司，树立金控公司持牌经营标杆。

二是相关配套文件实施细则会进一步出台。目前首批发放的金控公司牌照所依据的是2020年国务院和中国人民银行的两份重要文件，主要规定了设立程序和准入管理，而涉及金控公司的公司治理、日常经营和业务范畴等具体监管规则有待明确。预计下一阶段监管层面将加快完善金控公司监管框架，并与现行的金融监管政策充分融合，包括持牌金控公司主营业务范畴、关联交易以及风险隔离等监管细则也将陆续出台，以更好地指导持牌金控公司强化内部制度建设，为金融业综合经营奠定监管制度基础。同时，监管部门可能针对持牌金控公司单独制定资本充足率、一级资本以及主营业务等考核指标，以推动持牌金控公司聚焦主责主业，更好地服务于实体经济。

三是我国金融监管体系改革与创新会持续推进。现实情况看，我国金控公司已经形成了包括银行、地方国企和央企、民营、互联网公司等不同类型的金控公司，面临较为复杂的监管生态。今年我国将召开第六次全国金融工作会议，预计金融监管改革将加快推进，进一步强化宏观审慎和微观审慎监管，推动传统的机构监管向行为监管和功能监管转变，因而对金控公司的监管也将更加完善和透明。而且，随着金融科技快速发展，未来监管部门将着力依托监管科技应用实践，充分利用大数据、人工智能、云计算等技术丰富金融监管手段，提升跨行业、跨市场交叉性金融风险的甄别、防范和化解能力。

四是我国金融集团的竞争格局将更加规范与清晰。金控公司持牌经营将是未来金融集团依法合规经营的主要模式，也是推进我国金融业综合经营发展的重要制度安排。随着监管部门加快金控公司配套监管改革，加强金融业综合经营生态治理，我国金融集团的竞争格局也将更加规范和清晰。一些实力较强、公司治理完善、满足监管条件的金融集团将会获得更大的发展空间，并围绕主营业务强化核心竞争力，筑牢防范金融风险的底线。而不符合监管条件、公司治理比较混乱以及存在潜在风险的金控公司，将会加强整改，有的甚至可能逐渐退出市场。因此，金控公司持牌经营，将推动金融业综合经营守正创新，助力打造世界一流的中国金融集团。■

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（责任编辑　纪崴）

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