重磅！金融稳定法草案征求意见 一文读懂金融稳定保障基金如何设立、金融风险处置资金将怎么用

　　我国金融稳定即将迎来一部重磅法律。央行今日发布的《金融稳定法（草案）》征求意见稿，将为我国建立金融稳定长效机制提供法律依据。该征求意见稿中，我国首次在法律中提出设立金融稳定保障基金，并明确风险化解中处置资金池和使用安排。

　　央行表示，近年来我国金融立法工作稳步推进，形成了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等基础法律为统领的多层次金融法律体系，为推动经济高质量发展和金融体系稳健运行提供了有力的法治保障。但金融法治建设仍然存在不足。在金融稳定方面，缺乏整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，相关条款分散于多部金融法律法规中，规定过于原则，一些重要问题还缺乏制度规范。

　　上海金融与发展实验室主任曾刚表示，《金融稳定法》将从更高层级对金融风险化解做出法律支撑，是我国金融风险防范与化解常态化机制中的重要一环。

　　央行指出，下一步将会同有关部门坚持科学立法、民主立法、依法立法，充分吸收社会各界反馈的意见建议，进一步修改完善《金融稳定法（草案）》，按照立法程序配合立法机关高质量推进后续工作，推动《金融稳定法》早日出台。

　　拟立法设立金融稳定保障基金

　　自今年政府工作报告中提出“金融稳定保障基金”概念，业界便对这一新生事物讨论不断。此次《金融稳定法（草案）》征求意见稿中再度提及，将让金融稳定保障基金具有法律效力，资金筹集、管理、使用等将有法可依。

　　征求意见稿中明确指出，国家建立金融稳定保障基金，由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理，作为应对重大金融风险的后备资金。必要时，中国人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持，金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。金融稳定保障基金筹集、管理和使用的具体办法，由国务院规定。

　　央行在《起草说明》中表示，这是借鉴了国际通行做法。该基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成，由国务院金融委统筹管理，用于具有系统性影响的重大金融风险处置。同时，此次明确由国务院规定金融稳定保障基金筹集、管理和使用的具体办法，为今后进一步发挥金融稳定保障基金的作用留出制度空间。

　　曾刚表示，从2018年将防范化解重大金融风险作为三大攻坚战之首以来，行业保障基金在化解金融风险、维护金融稳定方面发挥了巨大的作用，但仍有进一步完善和提升的空间。如跨市场、跨机构风险覆盖仍有不足，补偿范围和力度不足等，该基金的设立将有利于弥补上述不足。

　　资深金融监管政策专家周毅钦表示，从目前征求意见稿来看，金融稳定基金仍主要用于金融机构的相关重大风险化解。但具体该基金的资金从何而来、如何使用，该法律暂未给出明确答复，因此他预计，在《金融稳定法》之后，9月底前将完成金融稳定保障基金筹集相关工作。

　　明确风险化解资金使用安排

　　处置金融风险需要投入财务资源。但金融稳定基金在设立之后，只有在重大风险危及到金融稳定才可以使用。该基金在化解风险使用资金、资源的顺序中位列第五，是应对重大金融风险的“后备资金”。央行表示，金融稳定保障基金与既有的存款保险基金和行业保障基金双层运行、协同配合，进一步筑牢我国金融安全网。

　　根据征求意见稿显示，金融风险处置过程中，首先被使用的资源是被处置金融机构的主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人对被处置金融机构实施救助。其次是调动市场化资金参与被处置金融机构并购重组。第三次需是存款保险基金、行业保障基金依法出资。

　　而危及区域稳定，且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的，省级人民政府应当依法动用地方公共资源，省级财政部门对地方财政资金的使用情况进行财务监督。最后，重大金融风险危及金融稳定的，按照规定使用金融稳定保障基金。

　　央行表示，2008年以来国际组织和主要经济体均强调，处置风险要先由金融机构自救纾困后采取外部救助，减少对公共资金的依赖。《金融稳定法（草案）》坚持这一原则，首先要求被处置机构积极自救化险，主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人依法履行自救义务。切实防范道德风险，严肃市场纪律。

　　“从过去的一些案例可知，一些中小金融机构的主要股东、实际控制人滥用控制权，通过复杂的关联交易，套取、挪用、占用金融机构及其客户资金，严重损害金融机构和投资者利益。”有业内人士表示，此次征求意见稿区分不同层次，规定金融机构股东、实际控制人的义务和责任，与《公司法》等民商事法律制度相衔接，也与关于金融机构的股东责任和风险处置的国际通行做法相一致。

　　曾刚亦认为，风险保障机制在救助和处置过程中，最有可能造成的一个负面效应是助长道德风险，导致金融机构或其他主体形成“大而不倒”的意识，过度承担风险，并将成本和损失转嫁给公共资金。因此，在完善金融安全网建设的同时，提高对系统重要性机构的监管要求，压实各方责任，特别是金融机构的自救责任以及主要股东的责任，最小化金融风险处置成本。

　　建立维护金融稳定的长效机制

　　央行表示，《金融稳定法（草案）》旨在建立维护金融稳定的长效机制。金融稳定法立足制度先行、未雨绸缪，通过及时总结重大风险攻坚战中的经验做法，完善我国金融法治体系，维护金融体系和经济社会大局稳定。

　　为了高效执行重大风险处置的相关机制，征求意见稿中规定，由国家金融稳定发展统筹协调机制（国务院金融委）统筹金融稳定和改革发展，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作，重大事项按程序报批。有关部门和地方按照职责分工和金融委要求，依法履行金融风险防范化解处置职责，密切协调配合，形成工作合力。

　　与此同时，央行还拟建立问责机制，并对违法违规行为强化责任追究。征求意见稿中规定，国家金融稳定发展统筹协调机制对重大金融风险形成、扩大、蔓延或者处置不当负有直接责任的地方、部门以及有关单位和个人，可以采取约谈、内部通报、责令作出书面检查等措施予以问责。问责办法由国家金融稳定发展统筹协调机制制定，但明确规定对导致金融风险发生、蔓延的违法违规行为予以问责，依法追究法律责任。

　　“此前我国金融监管部门主要是通过相互协同、 ‘一事一议’的方式来处置金融风险，尽管可以快速灵活地对某一风险进行处置，但往往出现沟通成本较高、效率较低等问题。”曾刚表示，金融风险处置是一项常态化的工作，因此有必要建立起通畅的沟通机制，压实各方责任。而在法律上做相应的安排，将有助于提高风险防范效率，降低防范处置过程中出现次生风险。

　　董希淼亦认为，在内外部经济金融环境复杂多变、金融稳定面临一定挑战的情况下，《金融稳定法》的制定有助于弥补金融稳定的法律短板，从法律层面明确维护金融稳定的原则、目标和要求，将为防范化解金融风险、维护金融稳定提供坚实的法律保障，推动我国金融业长期健康稳健可持续发展。