西北政法大学教授强力：《金融稳定法》需与相关法律法规做好协调和衔接

　　“《金融稳定法》明确了最基本的系统性金融稳定架构、相应的协调处置机制及多元化风险防范化解体系，对我国金融法律体系的完整性和系统性建构均具有重要的意义。”4月20日，西北政法大学经济法学院教授、中国法学会银行法学研究会 副会长强力在南方财经法律研究院《金融稳定法》专题研讨会表示。

　　4月6日，央行发布关于《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（下称《金融稳定法》）公开征求意见的通知。央行在起草说明中表示，专门制定《金融稳定法》，是加强金融稳定法律制度的顶层设计和统筹协调，有充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。

　　强力认为，我国坚定不移地加大金融开放力度，我国经济金融发展和稳定所面临的压力和挑战亦空前增大。金融法治是应对挑战、保障金融发展和稳定的制度基础，《金融稳定法》是我国金融法治体系演进的逻辑必然。与此同时，需要强调的是，科学的金融稳定应是有效地防范、化解和处置金融风险，维护金融秩序的稳定，并促进实体经济的发展，同时应该要注意与其他现行金融相关法律的有机衔接和协调。

　　草案四大亮点

　　在强力教授看来，《金融稳定法》草案有四大亮点：

　　一是，健全金融稳定工作机制，包括金融机构、金融管理部门、地方政府及社会机构的责任。在宏观层面上明确由国务院金融委牵头，统一规划、管理和指挥，并建立问责机制，明确了稳定协调机制，在此基础上建立相应的抓手，即建立金融稳定基金。

　　二是建立金融稳定工作防范、化解、处置的事前、事中和事后三阶段的全流程制度安排，分段管理，环环相扣，压实各方责任。

　　三是建立市场化法治化的风险处置机制，新增整体转移资产负债、设立过桥银行和特殊目的载体、暂停终止净额结算等处置工具。

　　四是从立法规范上看，《金融稳定法》体系完整，结构合理，逻辑严密，有相当的科学性和可操作性。

　　与此同时，强力认为，金融稳定涉及机构、行业和领域广泛，不仅牵涉诸多跨部门之间的事项协调，还包括中央与地方之间的监管分工和协调合作工作，这就要求由单纯监管理念向多元多层主体协同治理的理念转变，金融稳定工作的推进需要发挥各相关主体的合力，需要统筹协调和靠前指挥各部门、各地区间的协作联动，这就要求有充分的制度依据。

　　做好与其他法律的衔接

　　“《金融稳定法》需与相关法律法规做好协调和衔接。”强力表示，包括与中央银行法的衔接问题、与金融监管法律的衔接问题、和非法集资监管法的衔接问题、和地方金融监管条例的协调问题、和应急法的协调问题、和破产法的协调问题以及和国家安全法的协调问题等。

　　以与中央银行法的衔接问题方面为例，强力解释称，《金融稳定法》虽有条款体现了宏观审慎政策，但不够明确，建议在《金融稳定法》总则中应明确宏观审慎为一项基本原则，在第二三章中应增加宏观审慎的条款，重在预防和化解措施。同时，金融稳定法与央行法均有金融稳定的职能职责划分，应有效衔接金融稳定发展统筹协调机制与央行，银保监会、证监会与央行，财政、发改等部门与央行的金融稳定职责。

　　“《金融稳定法》与《企业破产法》存在诸多错位之处，在后续修订之中，以下问题仍需进一步研究完善。”强力特别强调，包括金融风险行政处置与司法破产处置方式衔接问题、“政院联动”问题、股东责任问题、破产撤销权衔接问题等。

　　一是金融风险行政处置与司法破产处置方式衔接问题。 《金融稳定法》第二十三条规定：“为处置金融风险，处置部门可以依法实施促成重组、接管、托管、撤销或者申请破产，实现被处置金融机构恢复正常经营或者平稳有序退出。”根据该条，破产仅为多种风险处置方式之一，与重组、接管、托管、撤销方式相并列。但是，根据《企业破产法》相关条文精神，实际上区分了金融风险行政处置方式（如重组、接管）和破产司法处置方式，并规定了行政处置前置程序，《金融稳定法》第三十三条亦暗含了此处置顺序。

　　“因此，在未来风险处置实践中，可以预见金融机构风险行政机构处置程序将常态化前置于破产程序。但是，《金融稳定法》第四章只规定了金融风险的行政处置程序，对与司法破产处置的程序衔接问题未有规定。另外，《金融稳定法》对风险金融机构处置工作程序的启动标志亦未有明确的界定。”强力认为。

　　二是“政院联动”问题。近年来破产法实践中，“政院联动”机制受到广泛运用，该机制使得行政机关在重大破产案件中以不同方式参与案件处置，发挥了积极作用。强力表示，但是《金融稳定法》中规定的金融风险处置只是片面强调行政机关职责，未能明确管理人、行政机关、司法机关之间的权限边界，在未来实践中可能会遇到较大障碍。

　　三是股东责任问题。《金融稳定法》第二十四条第（一）项规定：“被处置金融机构及其主要股东、实际控制人承担风险处置的主体责任，被处置金融机构应当穷尽手段自救、切实清收挽损，被处置金融机构的股东依法吸收损失。”第二十八条第（一）项规定：“被处置金融机构的主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人对被处置金融机构实施救助。”

　　强力表示，根据以上规定，可以看出股东在风险处置中承担的是突破传统公司有限责任规则的加重责任，也有学者称之为准无限责任。而《企业破产法》中，股东只承担有限责任，两者在法律适用上的冲突如何解决，以及随之而来的衍生问题，如“参与市场融资非金融企业股东”责任问题、金融风险处置中股东的股权减记和破产程序中股东的劣后清偿责任冲突问题、债权人保护问题等，均需进一步明确完善。

　　四是破产撤销权衔接问题。如前所述，金融风险行政处置程序将成为金融机构破产的前置必经程序，该程序中的资产剥离与承接等资产处置行为，亦应受到《企业破产法》中破产撤销权的制约。但是，《金融稳定法》第三十八条规定：“国务院金融管理部门实施的金融风险处置程序中，已经完成的资产核实、资产评估、资产保全、债权登记、财产处分等风险处置措施，人民法院经过审查后认为不违反法律规定的，应当认定其效力。”

　　“《金融稳定法》中规定的风险处置的效力与《企业破产法》的规定存在冲突之处，管理人破产撤销权将难以行使，需要未来进一步修改完善。”强力认为。