《中国金融》｜汪小亚　赵廷辰：构建农业强国建设的金融服务体系

导读：目前，农村金融仍是我国金融体系的薄弱环节，加快建设农业强国，需要打造与之相适应的金融服务体系和能力

作者｜汪小亚　赵廷辰「清华大学国家金融研究院特邀研究员、中国（海南）改革发展研究院博士后合作导师；中国银行(601988)研究院研究员」

文章｜《中国金融》2023年第8期

农业强国是全面建设社会主义现代化强国的牢固根基。加快建设农业强国，需要打造与之相适应的金融服务体系和能力。

建设农业强国对金融的新要求

金融业要有“三农”情怀，这要求全部金融机构而不仅仅是农村金融机构把服务“三农”作为重要使命。我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。农业土地产出率、劳动生产率和资源利用率偏低的问题长期存在，城乡收入差距偏大问题依然突出，而农村金融机构的资金实力和服务能力难以有效满足农村金融需求。因此，广大金融机构要把服务“三农”和建设农业强国作为重要责任。

金融业要建立适应我国农情国情的服务体系，农村金融不是我国城市金融的延伸，更不是外国农村金融的复制。我国农业资源禀赋多元且差异化明显，农业区域发展不均衡，农业发展滞后于非农产业，农业的国际竞争力严重不足。同时，城乡金融服务需求有显著不同，“大国小农”的国情农情决定了我国不能照搬国外农村金融模式。因此，金融机构要探索建立适合我国国情农情的金融服务体系。

金融业要坚持农业农村优先发展和城乡融合发展，促进城乡要素流动。建设农业强国，要形成城乡要素流动的体制机制，这种要素流动要基于市场化原则，建立在可持续发展基础上。因此，金融机构要发挥资源配置作用，引导产业、技术、人才、市场向农村倾斜，坚持走城乡融合发展道路。

金融业要抓住信息化的机遇，着力提高服务“三农”的能力和水平。我国农村地区银行网点数量有限，而农村人口众多、居住分散。金融机构要把握数字技术快速发展的时代机遇，借助数字科技手段使金融服务降成本、提效率，在农村金融业务的可持续性和普惠性之间找到平衡点。

金融业要建立适应“三农”特点的风险管理体系，实现可持续、高质量发展。农村金融风险具有一定特殊性，金融机构必须围绕农村金融特点“量体裁衣”，打造适配的风险管理体系。如果风险管理能力跟不上业务发展，一旦风险爆发扩散，容易伤及广大农户或涉农企业，危害农村经济金融的长期稳健发展。

建设农业强国对金融的新挑战

第一，如何构建新模式支持农业基础设施建设。近年来，我国加快建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田，到2022年已累计建成10亿亩，但距离把15.46亿亩永久基本农田全部建成高标准农田的目标仍有较大距离。多年来农业基础设施建设资金主要来源于政府资金。如何平衡好粮食生产的经济效益和社会效益，构建适配的农业基础设施投融资新模式，成为摆在金融业面前的新挑战。

第二，如何找到新抓手支持农业科技发展。2022年我国农业科技进步贡献率已升至62.4%，但相比美国、德国、荷兰等发达国家80%以上的水平仍有距离。农业科技创新往往投入资金量大、收益回报周期长，如何实现农业金融与农业科技的动态良性互动，成为摆在金融业面前的新挑战。

第三，如何把握新机遇支持乡村产业振兴。产业振兴是乡村振兴的重中之重，农村需要探索产业新机遇，各种农村产业新机遇都将衍生出一系列金融需求，如何扮演好产业“助产士”角色，将资源变为资本、用资本激活产业，成为摆在金融业面前的新挑战。

第四，如何拓展新财源支持宜居宜业和美乡村建设。加强农村生活污水、生活垃圾整治，建设现代宜居农房，加快供水、供电、养老、教育、医疗等公共服务设施建设，这些措施均能改善农民生活水平，但相关建设存在回报低、周期长、运营难等问题，不易得到商业性金融的青睐。如何有效拓展资金来源、调动社会资本积极性，解决建设和美乡村的迫切需求与资金供给难以有效匹配的问题，成为摆在金融业面前的新挑战。

农村金融不断创新带来服务方式的显著改变

一是国有大型银行全面深入参与涉农业务，着力推动涉农贷款加速增长。近年来，国有大型银行全面布局涉农业务。据估计，2021年全国性大型银行涉农贷款余额占全部涉农贷款余额的比重为37%。国有大型银行的积极参与为农业农村发展注入了雄厚资金，各类型银行共同发力扭转了涉农贷款增速下滑的趋势。近三年来，涉农贷款持续保持10%以上的较快增长。2022年末我国涉农贷款余额约为49.25万亿元，占银行业贷款总额的23%，明显高于全国农业及相关产业增加值占GDP的比重（约为16%）。

二是依托新技术、新权利、新业态开展抵质押品创新。新技术使过去不具备风险缓释条件的资产成为合格抵质押品。例如，银行借助物联网技术、以肉牛为抵押发放“活体肉牛贷”，通过给牛安装耳标、脚环等电子工具，远程监控其数量和健康状况，缓解了养殖户面临的抵押难问题。仅吉林一省，到2022年8月末已累计发放“活体肉牛贷”近50亿元。新权利成为新抵质押品。中国银行海南省分行以植物新品种专利权为质押，在科技种企商业化起步阶段向其发放贷款。山东等地银行在农村集体经营性建设用地上市交易实现突破后，创新发放农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，助力盘活存量资产。新业态催生新抵质押品。山东、河南等地银行支持农户充分利用自家房顶安装分布式光伏发电设备，以未来售电收入和财政补贴作为质押发放贷款。

三是更多金融工具开始在支持“三农”发展中扮演重要角色。乡村振兴类债券开辟了资本市场投资者参与“三农”事业新的投资渠道。2017～2022年，乡村振兴类债券发行额快速增长，累计融资金额超过5000亿元。2023年2月，中央结算公司发布乡村振兴领域定制债券指数，这显示出乡村振兴债券在市场中已具备较大影响力。此外，“绿色+乡村振兴”双主题债券正在多个省份加速落地。“保险+期货”模式兴起。目前，“保险+期货”模式不仅有“价格险”，还有“收入险”。截至2022年4月末，“保险+期货”模式已覆盖31个省（自治区、直辖市）的244个地级市、703个县，显著提升了“三农”风险管理水平。乡村振兴基金让更多投资人到田间地头“找项目”。据统计，自2018年3月首只基金设立以来，到2022年初全国累计设立基金已达169只，规模达1400亿元，涉及22个省份。基金带动社会资本以股权形式投资，有助于发挥社会资本在资金、人才和信息方面的优势，帮助提升项目的管理和营销水平。

四是我国农业保险业务快速增长，覆盖面持续扩大。我国已成为全球农业保险保费规模最大的国家，农业保险保费从2007年的53.3亿元增长至2021年的976.0亿元，年复合增长率为21.4%。中央保费补贴规模从2007年的21.5亿元增加至2021年的333.5亿元。保费补贴品种不断拓展。2007～2021年，中央财政补贴品种扩展至种植、养殖、森林、涉藏特定品种四大类16个大宗农产品(000061)，地方财政支持的特色农产品保险品种超过260个。

五是农村数字普惠金融服务能力和水平明显提升，推动涉农金融服务重心下沉。2020年我国农村网民数量突破2.5亿人，其中2亿多农民用上了便利快捷的移动支付，使用率达79%，较2017年提升了约12个百分点。根据《中国县域数字普惠金融指数报告》，全国县域数字普惠金融发展总指数的中位数由2017年的47.61持续升至2021年的97.33，增长104.4%，这显示出数字普惠金融在农村正在扮演越发重要的角色。数字普惠金融的快速普及和发展有力拓宽了金融服务半径，提升了农村金融服务的可得性、便利性和惠民性。

以建设农业强国为目标，健全农村金融服务体系

党的二十大报告提出，健全农村金融服务体系。目前，农村金融仍是我国金融体系的薄弱环节。金融服务农业强国建设，不只是农村金融机构的职责，更是整个金融业的职责。所以，笔者强调，健全农村金融服务体系就是要健全服务农村的金融体系。

健全农村金融服务体系应把握六大原则：一是以服务农业强国建设为金融业的主要职责，牢牢把握农村金融工作的政治性和人民性；二是以金融支持粮食安全供给为重点方向，确保在日益胶着的大国博弈局势下端稳“中国饭碗”；三是以推进涉农金融创新为破局之策，努力提升服务农业强国建设的能力；四是以差异化的监管政策和货币政策为激励手段，增强金融机构支持农业强国建设的内生动力；五是以深化数字普惠金融建设为基础支撑，带动农村金融服务成本整体下行；六是以不发生系统性金融风险为永恒主题，确保金融服务农业强国建设行稳致远。具体而言，笔者提出八条建议。

第一，建立健全金融机构服务农业强国建设的激励引导机制。一是改变以机构而不是以业务来享受政策优惠的做法，让开展涉农业务的金融机构平等享受各类扶持政策。例如，扩展支农再贷款的发放对象范围，以各机构支农力度的大小来提供相应的政策扶持，调动金融机构开展农村金融业务的积极性。二是引导金融机构将服务农业强国建设融入公司治理架构。通过修订公司章程、董事会及相关专门委员会议事规则等方式，明确本机构服务农业强国建设的责任和使命，强化公司治理机制保障。三是健全激励相容机制。进一步完善尽职免责制度，完善金融机构内部激励机制，建立有效的业绩评价机制。

第二，持续完善多层次、多元化农村金融服务体系。一是深化政府融资担保体系建设，支持银行和担保机构深度合作，开展“见贷即保”等支小支农专项担保贷款业务。二是全力推进农村产权交易流转综合服务平台建设，探索开展农村集体经营性资产股份质押贷款业务，深化发展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务。三是持续健全普惠金融组织体系。大型银行在普惠金融实现县域全覆盖的基础上，继续优化村级普惠金融服务站功能，打通农村金融服务“最后一公里”。四是鼓励各类型金融机构积极合作，实现优势互补。探索建立国有大型银行服务农业强国建设的沟通协调机制，鼓励国有大型银行与农村中小金融机构在金融科技、风险管理、获客引流等方面开展合作。五是纵深推进绿色金融、普惠金融、农村金融融合发展。将绿色金融标准延伸至涉农领域信贷业务，积极探索排污权、碳排放权、合同能源管理未来收益权、项目收益权、特许经营权等抵质押融资新模式。

第三，加大服务“三农”和农业强国建设的信贷支持力度。一是在保障粮食安全供给这一“国之大者”上用足政策激励。拓展抵押补充贷款支持范围；探索创立支持粮食产能提升的再贷款工具，为银行支持种业研发、设施农业建设等提供低成本资金。二是支持银行加快涉农小微不良贷款核销速度。出台差异化的涉农小微不良贷款核销政策，加快核销速度，使银行轻装上阵、持续推进涉农业务。

第四，构建农村数字普惠金融服务体系。加快构建覆盖群体广泛、多方深度参与、产品和服务丰富、场景应用多元、创新活力持久、考核评价有效的农村数字普惠金融服务体系。一是将保险、信贷等金融服务嵌入农业产业链场景。加快推动金融机构打造新的数字服务场景，满足农业生产经营中的融资、保险和支付结算需求。围绕农业产业链开展联动营销，做好批量获客。例如，以产业链、产业集群中的核心企业为切入点，满足全产业链上下游的金融服务需求，在农产品收购等上下游个人客户较为集中的领域做好综合金融服务。二是以点带面推动农村数字普惠金融发展。以“整村授信”为抓手，对乡村经济主体进行全覆盖式授信和数字化画像，持续强化农村信用环境建设。同时，利用农村地缘人缘优势，结合金融和非金融场景，开发满足农村需求的特色金融产品和服务，积极参与乡村数字治理。三是加快推动涉农数据的整合利用。建议各级政府统一涉农数据标准和格式，尽快打通块管单位和条管单位之间部分数据交换的堵点，在共享数据交换平台实现对涉农数据的专题化管理。四是加强对数字普惠金融算法的监管，打破“算法黑箱”。在防控风险、保护信息安全、反垄断、避免大数据“杀熟”等方面对算法构建提出监管要求，数字金融决策系统要实现可追溯、可复盘，在保护商业机密情况下相关机构应向监管部门公开算法源代码。

第五，鼓励提高乡村振兴债券、基金等工具的市场吸引力，不断提高直接融资比重。一是建议资本市场专门设立乡村振兴板块，支持涉农企业和脱贫地区的企业挂牌上市。二是持续强化债券市场服务乡村振兴功能，集中优质资源做大做强涉农重点平台，增强融资能力。三是建议相关部门加强政策引导和实行优惠政策，鼓励引导相关投资方投资乡村振兴债券，并将投资比例纳入乡村振兴考核评价。

第六，加快提升农业农村保险保障水平。一是提高农村地区保险保障能力。引导保险公司深挖医疗、康养、乡村振兴等领域的保险需求，发展地方特色农业保险，推动农业保险“扩面、增品、提标”，加快推动农村地区大病保险、长期护理保险试点。二是完善多层次的农业大灾风险分散机制。建议通过立法构建农业大灾风险分散机制，建立财政支持的国家农业大灾风险基金，构建政策性和商业性协同发展的农业再保险市场。三是积极推进“保险+期货”模式。建议进一步明晰保险公司和期货公司的权责划分，加大对期货公司的支持力度以增强可持续性，形成良性循环。

第七，完善农村金融监管体制。一是优化监管考核机制，更多关注数字普惠渠道建设、消费者权益保护等体现服务质量的指标。二是将农村金融创新作为“监管沙箱”优先考察支持的内容。在“监管沙箱”试点范围内增加农村金融创新的数量和比例，对于服务“三农”效果好、风险可控的金融创新，“出箱”后建议考虑大规模推广。

第八，充分发挥财政资金的杠杆撬动作用。一是延续和扩大对涉农金融机构的税收优惠政策，引导金融活水流向乡村。二是完善各级财政风险补偿机制，发挥杠杆作用，对涉农贷款尤其是农户贷款探索扩大风险补偿范围，对脱贫户延续小额信贷贴息政策，为脱贫户发展和生产提供支持。三是分地区、分险种细化农业保险财政补贴比例，对重要种植业和养殖业地区或险种调整保费补贴比例和支持力度，有针对性地提高地方特色农产品保费补贴水平，完善涉农保险税收优惠政策。■

（本文为作者个人观点，不代表供职单位意见，感谢中国银行研究院李佩珈对本文的支持）

（责任编辑　张黎黎）

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