《中国金融》｜更好发挥碳减排支持政策作用

作者｜周景彤　赵廷辰「中国银行(601988)研究院，周景彤系副院长」

文章｜《中国金融》2023年第18期

2021年，人民银行推出碳减排支持工具（以下简称支持工具），鼓励商业银行利用该工具多向碳减排领域发放贷款（以下简称碳减排贷款）。近期，笔者对银行使用支持工具的情况进行了调研。

2021年以来，人民银行密集推出多种结构性货币政策工具。其中，支持工具以其紧密契合“双碳”目标（引导银行贷款投向清洁能源、节能减排和碳减排技术三大领域）、资金成本较低（银行发放碳减排贷款后，可申请由人民银行以低于市场利率的1.75%年利率，提供60%的贷款本金支持）、规模较大（额度达8000亿元，明显超过其他阶段性工具）而备受各界关注与期待。

根据人民银行数据，截至2023年4月，支持工具余额近4000亿元，支持金融机构发放约6700亿元碳减排贷款，带动碳减排量超过1.5亿吨，产生了良好的经济和社会效益。为进一步完善支持工具的使用，笔者对新疆维吾尔自治区（包含昌吉、克拉玛依、哈密三个国家级绿色金融改革创新试验区）、北京市、雄安新区、山东省、浙江省、重庆市等地的部分金融机构和企业进行了实地和线上调研，了解目前支持工具的实施情况。

第一，由于支持工具利率保持不变，而贷款利率快速下行，导致碳减排贷款净利差明显偏低。一方面，自2021年11月出台以来，支持工具（也包括其他阶段性结构性工具）利率一直未调整，年利率为1.75%；另一方面，商业银行碳减排贷款利率下降明显且快于其他贷款。例如，自支持工具创设以来，中国银行（四家大型国有商业银行情况类似）碳减排贷款加权利率由2021年第四季度的3.92%降至2023年第一季度的2.78%，降低114BPs，明显超过同期全国贷款加权平均利率的降幅（由2021年第四季度的4.76%降至2023年第一季度的4.34%，降低42BPs）。笔者在调研中了解到，当前一些地区对大型新能源发电企业贷款利率已降至2.4%以下，比同期限国债利率还低。

这就导致商业银行发放碳减排贷款的净利差已明显低于该行全部业务净利差。根据2022年16家具有碳减排贷款发放资格的上市银行的公开信息，各行生息资产收益率平均约为4%，而碳减排贷款的收益率平均只有约3.6%。各商业银行负债成本平均约为2%，即使60%的资金得到利率为1.75%的人民银行资金支持，综合算下来银行碳减排贷款净利差平均仍比全部业务低约0.2个百分点。

第二，支持工具使用期限明显短于碳减排贷款期限。一方面，支持工具最长使用期不超过3年。该工具被定义为“阶段性工具”，为期1年，可展期2次。换言之，银行发放一笔碳减排贷款，最多可使用3年低成本的支持工具。另一方面，碳减排贷款期限往往在10年以上。该工具用于支持新建项目（不可置换存量贷款），提供固定资产贷款（一般不能用于流动资金贷款）。笔者调研了解到，当前新建风电、光伏发电项目建设周期一般在1～2年，运营期可达20年，因此贷款回收期限大都在10年以上，抽水蓄能电站建设周期一般在6～8年，运营期可超过25年，贷款期限往往在25年以上。

这种期限错配，使得商业银行在贷款周期的大部分时间内无法获得优惠补贴，影响了激励效果。3年贷款到期后，商业银行或者提高贷款利率（如当前一些银行以3年为界，采取分阶段贷款利率），这将抬高企业融资成本；或者保持贷款利率不变，这将压缩当前银行业本就单薄的业务收益。

综上所述，在支持工具3年有效期内，碳减排贷款净利差已低于全部业务平均净利差；若3年后碳减排贷款得不到政策支持，净利差或还将进一步降低。可见，碳减排贷款发放越多，对银行收益的不利影响越大，激励作用未能充分显现。

从当前的现实情况来看，需要进一步发挥好结构性货币工具支持重点领域的独特优势。

以低碳转型为例，该领域存在复杂的外部性，市场失灵问题严重且将长期存在。从企业角度来看，低碳减排行为的环境效益可能得不到经济回报。从产业链角度来看，在产业初期投资新项目，对补齐和提升产业链有积极带动作用，但得不到市场补偿。

笔者调研了目前全球最大的新疆某绿氢项目，该项目采用光伏发电，然后电解水制绿氢，全生产过程零排放。该项目需大功率电解槽52台，此前全国历年累计生产该设备不超过30台，只有两三家制造厂商；随着该项目的建设，全国设备制造厂商已陆续增至20余家，有力带动了国产电解槽产业链的规模化生产，降低了未来新投资绿氢项目的成本，但已有绿氢项目并不能因此获得经济奖励。

从金融机构角度来看，低碳转型催生了多种新产业，金融支持需拓展新客群、开发新产品（如近年来出现的碳汇贷、光伏贷等），如果产生不良贷款，银行需独自承担损失；而如果成功，金融创新不同于科技创新，得不到专利保护，新产品将迅速被模仿，新客群也很快会被其他机构插足。这些问题的存在，会阻碍产业发展并影响金融支持的提供。

有多种方法可矫正市场失灵，但均有局限性，不能完全依靠。

一是碳排放权市场（以下简称碳市场）发展滞后。理论上，碳市场可为排放（减排）行为定价并产生经济惩罚（补偿）。但在实践中，碳市场牵涉面广，发展面临不少困难。我国碳市场自2011年启动，目前仍存在碳价格低（不足60元/吨CO2，远低于欧盟价格）、覆盖面窄（只覆盖约40%的碳排放）等问题，而且即使目前全球领先的欧盟碳市场也只能覆盖约50%的碳排放，其余碳排放无法被碳市场定价。碳市场发展任重道远，短期内对绿色金融的促进作用还不够明显。

二是财政补贴能力有限。目前中央财政的支出空间并不宽裕。笔者在调研中了解到，一些企业申请到政府大气污染防治补贴，但2022年实际得到的补贴金额较预期明显偏少。

三是监管部门对金融机构进行考核，有助于督促加大绿色金融支持力度，但也可能影响金融机构竞争力和业务可持续性。

通过支持工具、支持煤炭清洁高效利用专项再贷款等结构性货币政策工具来支持绿色低碳转型，具有独特优势。

一是易操作、覆盖广、推广快。借助已有的结构性货币政策框架来开展，凡是银行业务涉及的企业和个人都可触达。从支持工具实施情况来看，2022年以来季度环比增速均超过25%，增长速度快。

二是精准滴灌，效果可验证。银行按照市场化、法治化原则来开展，资金直达碳减排项目。银行定期公布贷款带动的碳减排数量，外部审计和行业主管部门进行监督。

三是切实提供了资金补贴。人民银行投放基础货币可按政策利率获得利息收入（将上缴中央财政），而碳减排等结构性工具利率较低，等于将部分利息收入让给贷款企业，发挥了“类财政”作用。

四是降低金融机构的资金成本，增强业务可持续性，但目前这方面功能还体现得不够充分。

因此，应综合发挥碳市场、财税补贴、监管部门考核、结构性货币政策等多种工具作用，形成推动绿色金融发展的政策合力。

为此，提出如下政策建议。

第一，将支持工具由阶段性工具转为长期性工具，使用期限尽量与项目贷款回收期相匹配。2021年以来人民银行推出的多种结构性货币工具中，有些工具所应对的问题是短期性的，例如交通物流专项再贷款、保交楼贷款支持计划、房企纾困再贷款等，这类工具可作为阶段性工具，只在近两三年内使用，帮助企业渡过困难期。而低碳转型是面向2060年的长远战略，由于碳市场、财政支持等还不能独立推动绿色产业发展，有必要长期使用支持工具。碳减排项目贷款回收期动辄在十年以上，支持工具使用期限应尽量与回收期相匹配。与之相似，支持煤炭清洁高效利用专项再贷款也应转为长期性工具。

第二，降低支持工具利率，并建立与1年期政策利率同步升降的动态调节机制。自2021年推出支持工具以来，人民银行已多次降息，1年期中期借贷便利（MLF）利率已由2.95%降至目前的2.50%，累计降低45BPs，而支持工具利率未有调整，影响了贷款收益。当前首先应调降支持工具利率，例如，锚定同样为1年期的MLF利率补降45BPs，由1.75%降至1.30%。未来，应建立利率调节机制，使支持工具与政策利率同步调升或调降。

第三，支持工具利率与贷款项目减排水平挂钩，减排越多，利率越低。人民银行要求使用支持工具的银行每季度公开发放贷款金额及贷款所带动的碳减排量，此外人民银行还会公布经核定后的贷款总量和碳减排总量。根据人民银行数据测算，截至2023年4月，全银行业每万元碳减排贷款平均可带动产生约2.24吨碳减排。未来可以此为基准（基准可视情况动态调整），各商业银行新发放贷款如能明显超过该基准碳减排水平，则可享受支持工具利率减点的更大优惠；但如每万元贷款带动减排明显不及2.24吨，则不应获得支持。■

（本文系作者个人观点）

（责任编辑　刘宏振）

本文首发于微信公众号：中国金融杂志。文章内容属作者个人观点，不代表和讯网立场。投资者据此操作，风险请自担。