财信研究解读2024年政府工作报告：提质量，扩内需，深改革

提质量，扩内需，深改革

2024年政府工作报告解读

全文共22900字，阅读大约需要46分钟

文 财信研究院

宏观团队（伍超明 李沫 易志祺）

核心观点 

一、经济和发展环境：国际循环存在干扰，国内大循环存在堵点。外部环境方面，地缘政治关系紧张、地缘经济割裂加剧，导致地区热点频发、全球产出受损和大宗商品市场动荡，世界经济增长动能下降，同时美国在供应链产业链中开启“去中国化”进程，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，国际循环存在干扰。国内方面，有效需求不足，部分行业存在产能过剩，新动能快速发展但面临规模偏低和“技术瓶颈”突破约束，风险隐患仍较多，“需求回升—价格提高—利润增加—生产投资回升—需求回升”的国内大循环存在堵点，经济回升向好基础还不稳固。

二、如何理解5.0%左右的GDP增速和1200万以上的新增就业目标。一是经济增长和就业是一体两面关系，经济增长的背后实际上是就业问题，5.0%左右的GDP增速能新增城镇就业人口略超1300万，两个目标基本匹配；二是保持5.0%左右的GDP增速是防风险的需要，我国边际杠杆率（增量债务/增量GDP）从2011年1.76倍提高到2023年9月末的8.0倍，在债务负担加重背景下稳增长是最大的防风险；三是5%左右增速兼顾了2025和2035年目标，且与2020-23年四年4.7%的平均增速平稳衔接，也体现了疫情转段后我国经济正逐步恢复正常的实际。

三、宏观政策：适度加力、提高有效性、增强一致性，提升服务高质量效果。

政策总基调：总体宽松，适度加力。政策取向如何、力度大小怎样，根本上取决于全年要实现的目标。根据报告中的主要预期目标，透露出四点政策和经济信号：一是为实现经济增长目标，宏观政策必须有“热度”和力度，总体是宽松加力的。二是宏观政策开启推动物价温和回升之旅，使通货膨胀水平由负转正，向正常区间或水平靠近。三是经济开启终端需求提升的真正恢复之旅，走出“M1低迷、M2高企，资金淤积沉淀空转”循环，让“需求回升—价格提高—利润增加—生产投资回升—需求回升”的国内大循环逐步畅通起来。四是政策灵活性可能提高，政策储备上打好提前量、留出冗余度，视情况出台政策或调整政策力度大小。

财政政策：实际扩张力度明显加大，发力稳增长调整结构。3%的赤字率和3.9万亿元的专项债额度设定整体偏保守，但若加上2023年结转的约8000亿元增发国债、2024年拟发行1万亿元超长期特别国债，今年财政实际扩张规模高达9.76万亿元，较2023年大幅提高1.88万亿元，预计拉动今年GDP增速提高约1.5个百分点；未来超长期特别国债将常态化发行，预计每年均在万亿体量，通过中央加杠杆优化政府债务结构，有力支持中长期高质量发展，同时4.06万亿的赤字规模中，地方赤字规模维持7200亿不变（2022-24年均为7200亿），中央赤字比重提升，也体现了中央加杠杆的长期趋势；通过严控一般性支出、盘活存量促增量、加大公共服务领域支出、结构性减税降费以及与其他政策协同配合，大力优化公共预算支出结构，提高促进高质量发展效果。

货币政策：精准有效，提升服务实体质效。货币总量方面，全年流动性无虞，预计社会融资规模、货币供应量增速目标水平在9-10%，与2023年基本相当，货币政策基调稳健中性；货币供应结构方面，更注重精准有效，提高资金使用效率，在增量上做好“五篇大文章”，加大对高质量发展的支持，存量上积极盘活被低效占用的金融资源，虽然不体现为贷款增量，但同样能为高质量发展注入新动力(310328)；预计货币政策将延续宽松格局，不排除继续降准降息的可能。

增强宏观政策取向一致性。一方面是对我国前期政策效果评估后的经验总结，另一方面是基于实现发展预期目标的需要。预计主要有两方面的举措：一是宏观政策取向一致性评估，确保同向发力、形成合力；二是政策出台前广泛征求社会各界意见。

营造稳定透明可预期的政策环境。从国际经验看，可以从以下几方面入手：一是政策制定透明化，广泛征求社会各界的意见；二是政策执行监督机制建设，对政策的执行情况进行跟踪评估并及时纠偏；三是法治化建设，政策制定和执行都有法可依；四是政策稳定性维护，政策变动要慎重，避免频繁变动，减少企业和市场的政策风险；五是加强政策解读和宣传，提高公众对政策的理解度；六是优化营商环境，简化行政审批流程，提高政府服务效率，为企业提供更好的发展环境。

四、2024年重点工作：提质量，扩内需，深改革，扩开放，防风险

（一）新质生产力：大力推进现代化产业体系建设。位居今年十大工作任务之首。高质量发展是新时代的硬道理，而发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，现代化产业体系是新质生产力发展的基础。如何推进现代化产业体系建设，一是科技创新作为驱动力；二是产业链供应链的优化升级；三是积极培育新兴产业和未来产业；四是深入推进数字经济创新发展；五是防止产能过剩和低水平重复建设。

（二）科教兴国：强化高质量发展的基础支撑。一方面加强高质量教育体系建设，推进教育优质均衡发展，优化高层次人才培养结构，为推进中国式现代化提供基础性、战略性支撑；另一方面充分发挥新型举国体制优势，加快推动科技自立自强，加大对科技创新企业主体的政策支持，建立完善支持全面创新的制度框架体系，以激发各主体持续创新的动力。

（三）扩大内需：统筹消费和投资，推动经济良性循环。核心要义在于找准扩大需求、优化供给的有机结合点，形成消费和投资相互促进的良性循环。消费方面，随着低基数效应减弱，2024年稳定消费增长的必要性增强。一方面从增加收入、优化供给、减少限制性措施三方面综合施策，促进中长期消费稳定增长；另一方面培育壮大新型消费、推动大宗消费以旧换新，将是2024年政策发力点。投资方面，重点强调“有效投资”，投向上将聚焦高质量领域和大规模设备更新改造等，既稳定短期需求，又推动中长期经济高质量发展。发挥政府投资尤其是专项债券带动放大效应、稳定和扩大民间投资，预计是2024年投资工作的两大抓手。

（四）深化改革：充分激发民营主体的内生动力。预计激发民营主体活力是2024年国内改革工作的重点。一是激发民营主体活力，是打通国内大循环堵点的重要抓手。二是历史数据显示，信贷、债券等金融工具对民企的支持均大幅低于其对经济社会发展的贡献，民企对已出台政策工具的获得感不强。三是以“竞争中性”为基本原则，全面落实落细“市场准入、要素获取、公平执法、权益保护”等已出台制度性改革方案，是2024年发力方向。

（五）对外开放：大力提升国际循环质量和水平。外贸方面，与前两年表述相比，2024年要求外贸“质升量稳”，将质量置于规模之前，预计未来进出口将更加注重“质的提升”，开拓多元化市场和优化贸易产品结构为主要抓手。外资方面，当前国内外企生产、利润、投资增速均处于历史低位区间，稳外资压力依旧较大，预计未来将从制度性开放、放宽市场准入、提升来华便利度等方面加大吸引外资力度。

（六）防范风险：标本兼治，有效防范化解三大领域风险。在防风险部分，报告新增“标本兼治”提法，意味着防范化解风险既要治标也要治本。预计短期政策仍以托底、维稳性质为主，中长期要健全风险防控长效机制。房地产风险继续置于三大风险首位，预计短期房地产供需政策有望继续优化加码，中长期“商品房+保障房”并重的房地产发展新模式将加快构建，其中保障房等“三大工程”建设将兼顾托底、转型双重功能，2024年PSL等相关政策支持规模有望继续扩大。地方债务风险方面，2024年会兼顾化解债务风险和稳定经济增长双重目标，短期继续化解局部流动性风险，债务重组、金融支持等化债方式值得期待；中长期强化源头治理，优化新增债务资金投向和区域结构以避免新增风险，以及推动城投平台市场化转型均是工作重点。

（七）绿色转型：合理制定降低能耗目标，持续推进绿色低碳发展。一是推进生态环境综合治理，健全生态保护的科学长效机制。二是大力发展绿色低碳经济，推进重点领域向绿色低碳转型，不断完善财税、金融等相关政策体系，建立可持续运行的市场化机制。三是明确降低能耗量化目标，一方面保障经济社会发展用能需要，另一方面有利于双碳目标的积极稳妥推进。

正文

事件：2024年3月5日十四届全国人大二次会议，国务院总理作政府工作报告，提出了2024年经济社会发展总体要求、宏观政策取向和政府工作的重点任务。

一、经济和发展环境：国际循环存在干扰，国内大循环存在堵点

对于当前经济形势和外部环境，政府工作报告（下文简称报告）指出，“国内大循环存在堵点，国际循环存在干扰”。其中，外部环境方面，“世界经济增长动能不足，地区热点问题频发，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升”；国内方面，“我国经济持续回升向好的基础还不稳固，有效需求不足，部分行业产能过剩，社会预期偏弱，风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点”，但“综合分析研判，今年我国发展面临的环境仍是战略机遇和风险挑战并存，有利条件强于不利因素”。

（一）外部环境：复杂性、严峻性、不确定性上升，国际循环存在干扰

2024年是我国建国75周年，也是实施“十四五”规划目标任务的关键一年，良好稳定的外部发展环境和国际需求无疑具有重要意义。但随着世界百年未有之大变局的加速演进，外部环境不稳定、不确定、难预料成为常态，世界进入新的动荡变革期，“外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升”“国际循环存在干扰”。

近些年来，由于乌克兰危机、巴以中东冲突等“地区热点问题频发”，叠加新冠疫情、极端天气事件等影响，全球地缘政治愈发紧张，各经济体将安全置于发展前面，给全球经济带来不确定性和效率损失，“世界经济增长动能不足”和中长期增长潜能降低。

1、地缘政治紧张导致全球直接投资的割裂，全球产出损失近2%

随着地缘政治形势日渐趋紧，企业和政策制定者越来越多地考虑采用有关战略，通过将生产转移到国内或值得信赖的国家来增强供应链的韧性。根据IMF研究成果（2023年），在过去十年里，地缘政治上结盟的经济体之间的外国直接投资（FDI）流动所占比重不断上升，超过了地理位置更接近的国家所占比重，前者从2008年低点37%、33%分别提高到2021年的52%、39%，增幅远超后者（见图1），表明地缘政治偏好在决定FDI地点方面发挥着日益重要的作用。如果地缘政治紧张局势持续加剧，各国沿着地缘政治断层线将进一步疏远，FDI可能会更加集中于地缘政治上结盟的国家集团内。目前这一趋势不但没有减速，反而呈加速发展，2023年全球直接投资下降了18%。IMF估计直接投资割裂导致全球产出损失近2%。

2、地缘经济割裂扰乱全球供应链，导致大宗商品市场动荡

近些年尤其是2018年以来，全球贸易保护主义、逆全球化倾向加速，越来越多的大宗商品贸易受到限制（见图2），如2022年新增的限制政策措施是2021年的两倍多，大宗商品市场出现越来越明显的割裂。但全球大宗商品有一个显著特点：供应集中但需求很广。这两个特点相结合，就催生了大规模的大宗商品贸易，许多国家严重依赖从少数几个供应国进口大宗商品。大宗商品生产供给的高度集中，主要源于自然资源禀赋的区域集中，如大部分大宗商品的前三大生产国占全球的比重达到70%左右（见图3），这使得大宗商品在实施贸易限制措施时变得更加脆弱，扰乱全球产业链供应链稳定。同时，由于大宗商品是包括对绿色转型、重要技术研发和制造业投入等至关重要的矿物，以及民生不可或缺的粮食等农产品(000061)，因此地缘政治关系紧张不仅导致大宗商品市场割裂和市场动荡，还使全球环境变得更加不稳定，对粮食安全、能源安全、经济增长构成威胁，并增加减缓气候变化的成本。

3、全球最重要地缘政治关系，美国开启“去中国化”进程

近年来，美国加大了对中国的挤压。其中，在产业链供应链方面启动“去中国化”进程，表现在两方面：一是在美国的产业链供应链中去中国化，表现为减少对中国产品供给的依赖，更多地将生产转移到国内和盟友，体现为在岸生产、友岸外包、近岸外包等。2019年以来，随着美国制造业回流国内导致在岸生产增加，以及政策刺激下对海外直接投资吸引力度的加大，其国内新增就业岗位出现了较快增长（见图4）。二是在中国的产业链供应链中“去美国化”元素，尤其是去高技术元素，导致在中国高技术领域出现“卡脖子”问题。受其影响，我国国际循环受到了干扰。

（二）国内形势：有效需求不足，国内大循环存在堵点

对国内经济形势的困难和挑战，报告指出“我国经济持续回升向好的基础还不稳固，有效需求不足，部分行业产能过剩，社会预期偏弱，风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点”“部分中小企业经营困难。就业总量压力和结构性矛盾并存，公共服务仍有不少短板。一些地方基层财力比较紧张。科技创新能力还不强。”基本延续了去年底中央经济工作会议的表述。

一是有效需求不足，经济回升向好基础还不稳固。2023年全年经济呈“前高中低后稳”走势，全年GDP增速达到5.2%，但扣除基数效应后两年平均值增速为4.1%，处于较低水平；其中四季度当季两年平均增速从三季度的4.4%降至4.0%，同期名义GDP增速更是从4.8%回落至3.3%（见图5）。背后主要原因在于有效需求不足，如房地产市场调整、民间投资增速持续下行、消费恢复不及预期等。从近期高频数据看，需求不足仍是主要矛盾，如反映制造业景气状况的PMI指数，其趋势周期项（反映制造业中长期变化）持续处于50%的荣枯线下方（见图5），表明经济活动较弱，回升向好势头仍待稳固。

二是新动能快速发展，但面临规模偏低和“技术瓶颈”突破约束。近年来我国“高质量发展扎实推进，现代化产业体系建设取得重要进展，科技创新实现新的突破”。从存量看，“三新”经济（新产业、新业态、新商业模式）快速发展（见图6），其增加值占GDP的比重也不断提升，2022年达到17.4%（见图7），但新动能绝对规模仍偏低，短期难以冲销传统动能下滑带来的影响。从增量看，地缘政治紧张和地缘经济割裂趋势下，面临技术脱钩断链和“科技创新能力还不强”的双重约束，新动能壮大尚需时间。

三是低通胀是国内大循环存在堵点在价格上的反映。报告指出，我国“国内大循环存在堵点”，对于其原因，我们认为主要有四点：一是供给和需求、生产和消费的错配或不匹配，如报告指出“有效需求不足，部分行业产能过剩”并存；二是产业链供应链问题，如关键核心技术的缺失、上游原材料供应的瓶颈，阻碍产业链的正常运转；三是要素流动和配置问题，劳动力、资本、技术、数据等要素在地区间、行业间的流动和配置存在障碍，导致要素利用效率不高，影响国内大循环效率，为此报告提出“加快全国统一大市场建设”；四是区域协调发展问题，不同地区之间发展不平衡，可能导致资源流动和配置效率不高，形成国内循环堵点，报告也提出了“推动城乡融合和区域协调发展”。但国内大循环的堵点，我们认为主要是源于“有效需求不足，部分行业产能过剩”并存，导致 “需求--价格--利润--居民收入--需求”大循环运行不畅。这种堵点在价格上就集中反映为低通胀格局的持续，如2022年以来我国通胀水平持续走低，2023年四季度以来CPI、PPI同比均出现负增长（见图8）。

四是风险隐患仍然较多。我国经济正处于从高速增长转向高质量发展的阶段，很多在经济高速发展积累的风险随着经济增速的降低逐渐水落石出，是风险易发高发期。其中房地产市场风险、地方政府债务处置风险、中小金融机构风险较为典型，报告指出要“标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”。由于房地产市场上下游产业链长，对经济增长、就业、财税收入、居民财富、金融稳定都具有重大影响，根据我们的测算，2022年房地产经济活动占GDP的比重达到25.3%。2023年房地产市场继续调整，从高频数据看，今年房地产市场仍处于调整过程中。房地产销售欠佳导致房企三个现金流渠道——销售回款、上下游建筑施工企业垫资、企业融资均处于紧张（见图9），需防止房企违约风险进一步暴露，阻断其向财政风险、金融机构风险的转化。

二、如何理解5.0%左右的GDP增速和1200万以上的新增就业目标

对于今年经济增长和就业的预期目标，报告分别定为5%左右和1200万人以上，前者明显高于4.8%的市场预期水平。目标设定基于怎样的考虑，报告明确指出“综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要和可能”，其中“经济增长预期目标为5%左右，考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要，并与‘十四五’规划和基本实现现代化的目标相衔接，也考虑了经济增长潜力和支撑条件，体现了积极进取、奋发有为的要求”。但对于高于市场预期的5%左右的GDP增速目标，报告并不回避其实现的难度，明确指出“实现今年预期目标并非易事，需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力”。

（一）5%左右的经济增速与1200万以上就业基本匹配

经济增长和就业是一体两面，经济增长的背后实际上是就业问题。报告将2024年的经济目标设定为5.0%左右，同时将城镇新增就业目标定为1200万人以上，是基本匹配的。据测算，2009年以来我国单位GDP带动的新增城镇就业人口（即就业弹性）呈整体下降趋势，每亿元GDP对应的城镇新增就业人口，从2009年的31.6人/亿元降至2023年的9.9人/亿元。如果假设2024年就业弹性在9.8人/亿元，2024年实际GDP增速保持5.0%左右，通胀水平在0.5-1.0%，那么新增城镇就业人口规模将略超1300万，符合1200万人以上的预期目标（见图10）。如果通胀水平更高，那么新增就业人口规模将更多。

（二）保持5%左右的经济增速是防风险的需要

稳增长是最大的防风险。对于一个国家而言，GDP增速就是收入增速，前者越高表明国家的年收入增加得越多，抗风险和偿还负债的能力越强。因此，在债务负担较重、防范化解风险压力较大的背景下，保持一定的经济增速来防风险是有必要的。

根据国际清算银行（BIS）债务数据，2008年全球金融危机以来，我国宏观杠杆率（债务/名义GDP）呈总体上升趋势，表明债务存量相对于每年名义GDP规模在上升，即每单位GDP对应的债务量在增加。再看边际杠杆率（增量债务/增量GDP），即每年新增的债务和增量GDP的比率，自2011年以来也呈上升趋势，从1.76倍提高到2023年9月末的8.0倍；与此相应，每年利息支出总额连续超过每年GDP增量部分（见图11）。这表明保持适当的经济增速，有助于债务的可持续和金融风险的防范。

（三）5.0%左右的增速兼顾了2025和2035年目标

在2023年政府工作报告解读报告中，我们提出了2023年“5.0%左右的增速，兼顾了2025和2035年目标的实现”观点（可参阅《扩内需优供给，稳步推进高质量发展---对2023年政府工作报告的解读》报告），今年政府工作报告指出5%左右的预期目标，有“与‘十四五’规划和基本实现现代化的目标相衔接”的考虑，两者基本一致。如何理解报告表述？

一是5.0%左右的增速，兼顾了2025和2035年目标的实现。根据十九届五中全会“十四五”规划和2035年远景目标，我国要“到‘十四五’末达到现行的高收入国家标准、到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平”目标。据测算，实现“十四五”目标要求2023-2025年人均名义GNI（人均国民总收入）最低年均增速不低于4.5%，由于我国人均GDP和人均GNI基本相同，所以意味着2023-2025年人均名义GDP增速应高于4.5%。实际上，2023年我国名义GDP增速为4.6%，仅略高于最低增速要求。实现2035年翻一番目标，我们计算了2023-2035年人均GDP增速的最低要求，结果表明实际人均GDP增速应不低于4.6%；2035年达到中等发达国家水平的人均名义GDP增速不低于6.5%，如果假设通胀水平在2.0%左右，预示人均实际GDP要高于4.5%（见图12）。因此，今年5.0%左右的实际GDP增速目标，显然能满足2025和2035年目标的最低增速要求，也能使两目标顺利衔接。

二是与过去四年平均增速平稳衔接。疫情以来，我国经济增长波动较大，因此单独看某一年增长判断经济形势，有很大局限性，将2020-2023年视为一个整体看待较为合适。2020-2023年我国实际GDP增速分别为2.2%、8.4%、3.0%、5.2%，四年平均增速为4.7%。因此，在疫情转段第二年，将2024年经济增长预期目标设定为5.0%左右，一方面能起到与过去四年实现平稳衔接，另一方面也符合疫情转段后我国经济正逐步恢复正常的实际，能很好地起到引导市场预期和提振信心的作用。

三、宏观政策：适度加力、提高有效性、增强一致性，提升服务高质量效果

对今年的宏观政策，与去年报告的提法相比，有较大变化。2023年报告提出要“保持政策连续性针对性，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力”，今年报告表述内容更具体，增加政策取向一致性同向发力和营造稳定透明可预期的政策环境等内容。报告就政策提出三方面的明确要求：一是政策取向上，财政政策要积极，货币政策要稳健，但更注重政策的“精准有效性”，着力提升支持高质量发展的效果；“要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合”，其中跨周期意在中长期高质量发展，逆周期意在治理短期需求不足。二是“要增强宏观政策取向一致性”，加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力，防止政策顾此失彼、相互掣肘；同时“谨慎出台收缩性抑制性举措，清理和废止有悖于高质量发展的政策规定”。三是营造稳定透明可预期的政策环境。

（一）政策基调：总体宽松，适度加力

政策取向如何、力度大小怎样，根本上取决于全年要实现的目标。在报告所列的发展主要预期目标中，国内生产总值和通胀目标尤其是前者最受市场瞩目关注。根据报告，今年实际GDP增速为5%左右，居民消费价格（CPI）涨幅3%左右。由于“左右”是一个范围概念，因此今年GDP和居民消费价格涨幅目标也是一个有上限和下限的波动区间，不是一个具体的数字。

如何定义今年GDP和居民消费价格涨幅目标范围，也就是名义GDP波动范围。根据往年经验，GDP增速目标确定性要远高于物价目标，前者一般在5%上下各波动0.3个百分点，即在4.7-5.3%区间内概率最大。如2023年经济增长预期目标为5%左右，最终实际增长速度为5.2%，落在区间内。对于消费价格，预期目标更多地是预期引导性的，实际水平和预期目标存在较大差异。如2023年预期目标也是3%左右，但实际结果是0.2%，受国内外需求和气候等因素影响波动性大，政策可控性没有GDP那么强。至此，我们能确定今年5%左右的GDP增速预期目标，最终增速可能大概率落在4.7-5.3%区间内。但对于通胀水平或准确地说是GDP平减指数到底在什么区间，还没有结论。

其实我们可以从报告中的赤字率和赤字规模数据，可以大体得到通胀方面的有用信息。报告指出今年“赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元”，不难得到名义GDP增速为7.4%。根据历史经验，3%的赤字率其实也是一个区间概念，在统计上存在四舍五入问题，2.950-3.049%均会公布为3%，据此名义GDP增速的极值波动区间在5.7-9.2%。结合4.7-5.3%的GDP增速区间，平减指数大体在0.4-4.5%，均值区间在2-3%，这个数明显大幅高于2023年-0.54%的水平。如果扣除2023年低基数的影响，两年平减指数平均水平在0.8-1.3%区间内，也属于温和通胀。至此，我们可以得到名义GDP波动区间在6.7-8.3%，扣除基数效应影响后的名义GDP波动区间在5.5-6.6%，均大幅高于2023年4.6%的名义GDP增速。

增速目标透露出四点政策和经济信号：一是为实现经济增长目标，宏观政策必须有“热度”和力度，总体是宽松加力的。二是宏观政策开启推动物价温和回升之旅，使通货膨胀水平由负转正，向正常区间或水平靠近。三是经济开启终端需求提升的真正恢复之旅，走出“M1低迷、M2高企，资金淤积沉淀空转”循环，让“需求回升—价格提高—利润增加—生产投资回升—需求回升”的国内大循环逐步畅通起来。四是政策灵活性可能提高，政策储备上打好提前量、留出冗余度，视情况出台政策或调整政策力度大小。

（二）财政政策：实际扩张力度明显加大，发力稳增长调结构

报告提出积极的财政政策要适度加力、提质增效，延续了去年中央经济会议提法，与2023年政府工作报告“加力提效”基调一脉相承。一方面要发力短期稳增长，既要用好财政政策空间，又要优化政策工具组合、大力优化支出结构，把资金用出实效来，兼顾力度和效率效果，兼顾发展需要和财政可持续；另一方面要发力中长期调结构。连续几年发行不计入赤字的超长期特别国债，可能意在摆脱财政对土地收入的依赖，并持续加强对高质量领域投资的支持力度。此外，在“深化改革”章节，也专门提及要谋划新一轮财税体制改革，加强对高质量发展的财税支持，也意味着财政对中长期调结构的支持力度将持续加大。

一是赤字率和专项债设定偏保守，但财政实际扩张规模较2023年增加1.88万亿元，可拉动GDP增速提高约1.5个百分点。其一，2024年赤字率拟按3%安排，与2023年年初目标相同，但低于年中调整后的3.8%的实际值（见图13），也低于市场3.5%的预期值。一方面保持3%赤字率水平不变，可以向市场释放国内经济回升向好的积极信号，另一方面严守3%国际赤字率警戒线，有利于控制政府负债率，中长期增强财政可持续性，为应对将来可能出现的风险挑战预留政策空间。其二，根据报告，2024年赤字规模和专项债额度分别设定为4.06万亿和3.90万亿，较去年增加1800亿元和1000亿元，两者增幅均相对较小（见图14）。但若考虑去年结转过来的约8000亿元增发国债、今年发行的1万亿长期特别国债，2024年财政实际扩张力度达9.76亿元，较2023年净增加18800亿元（见图15）。根据IMF公共投资1.0左右的短期财政乘数，预计2024年财政实际扩大规模可拉动GDP提高1.5个百分点左右，对短期稳增长的支持力度较强。此外，根据3%的赤字率和4.06万亿元的赤字规模进行推算，2024年名义GDP规模约135.3万亿元，隐含的名义GDP增速为7.4%，在今年实际GDP目标设定在5%左右的情况下，其对应的2024年GDP平减指数约增长2.4%左右，较去年-0.54%的水平明显提升，也表明今年宏观政策实际扩张力度将明显加大，以促进价格和经济增长中枢均回升向好。

二是超长期特别国债将常态化发行，预计每年均在万亿体量，有力支持经济高质量发展。报告提出“从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元”，主要释放三点信号：其一，超长期特别国债将常态化发行。背后原因可能在于随着房地产供求关系发生深刻变化，土地收入下降对地方政府财力的负面影响趋于长期化，但产业结构升级优化需要财政加大对相关投资领域的牵引带动作用，因此未来超长期特别国债将常态化发行。其二，预计超长期特别国债发行规模将具有一定的连续性和惯性，在去年增发国债和今年首次超长期特别国债规模均在1万亿元左右的情况下，预计未来每年其发行规模均在万亿体量，主要用于高质量发展领域的投资建设。其三，中央加杠杆有望成为积极财政政策的新抓手和新特征。超长期特别国债虽然不计入赤字，但属于中央政府债务，可以优化中央和地方政府债务结构，降低政府债务风险。从政策空间看，截至2023年末，我国中央政府杠杆率仅 23.6%，而地方政府显性债务杠杆率为32.3%（见图16），若加上50-60万亿规模的隐性债务，地方政府广义杠杆率可能高达70%以上，中央加杠杆空间更大。从融资成本看，国债＜地方债＜城投债，中央发债也有利于降低政府债务负担。从发行期限看，超长期特别国债和政府投资的公益属性更加匹配，资金期限更长有利于培育引领新动能的壮大发展。

三是大力优化支出结构，着力提升促进高质量发展的效果。根据报告提出的“一般公共预算支出规模28.5万亿元，比上年增加1.1万亿元”进行推算，2024年一般公共预算财政支出约增长4%，不仅低于2023年实际增速1.4个百分点，也低于推算出来的名义GDP增速。但报告同时强调“要大力优化支出结构，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”，这意味着2024年公共财政的重点在于“提质增效”，要把同样的钱花出更大的成效。其一，优化财政支出结构，既用好有限的增量资金，更要大力盘活存量，将使用效率不好的资金腾出来用于保重点；其二，加强财政政策与货币、产业、科技等政策的协调配合，放大财政政策工具如财政贴息、结构性减税降费等政策对科技创新和制造业发展的重点支持效果；其三，报告提出“严控一般性支出”“严肃财政纪律”，这意味着“节流”也是财政“提质增效”的重要手段之一，但同时强调“兜牢基层‘三保’底线”，预示一般财政预算将加大对教育、医疗、养老等公共服务领域的支持力度，上述领域财政支出增速仍有望维持高增。

（三）货币政策：精准有效，提升服务实体经济质效

与2023年政府工作报告表述相比，2024年报告有几个比较大的变化：一是货币政策力度从“精准有力”变成“灵活适度、精准有效”，政策力度有所弱化，但政策效率提高了；二是保持流动性合理充裕方面，由“保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”，变成“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”，更强调流动性供给与货币政策预期目标的一致性，尤其是进入实体经济资金指标社会融资规模与名义GDP预期增速的一致性，避免资金沉淀空转；三是结构性工具支持高质量发展范围扩大、力度加大，引导金融机构加大支持力度的领域由“小微企业、科技创新、绿色发展等”扩大到“科技创新、绿色转型、普惠小微、数字经济等”，大力发展“五篇大文章”，其中数字经济是新增领域，科技创新提前至首位，均反映金融支持高质量发展的力度要明显加大。

1、货币政策总基调：稳健中性，流动性无虞

对于流动性总量，预计流动性将保持合理稳定充裕。基于两点判断：一是会议指出要“保持流动性合理充裕，社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”。2024年GDP增速目标设定在5%左右，价格水平预期目标设定为3%左右，再额外加上1-2个百分点其他市场如资产市场对货币的需求，供应量增速目标水平在9-10%左右。2023年12月社会融资规模、货币供应量M2增速分别为9.5%、9.7%，2024年1月9.5%、8.7%（见图 17），与9-10%区间基本相仿。因此，2024年货币流动性整体是充裕和稳定的，与2023年相比不会有太大变化，货币政策力度整体属于稳健中性。

二是为“增强资本市场内在稳定性”提供合适的流动性环境。在货币政策部分，报告有“增强资本市场内在稳定性”表述。实际上，增强资本市场内在稳定性途径很多，如1月22日国务院常务会议提出的“完善资本市场基础制度，更加注重投融资动态平衡，大力提升上市公司质量和投资价值，加大中长期资金入市力度”等。但在货币政策部分提出来，预计是为资本市场稳定发展，提供良好的货币金融环境，贯彻落实中央金融工作会议精神。

2、货币供应结构：更注重精准有效，提高资金使用效率

从两方面理解：一是增量上加大对高质量发展的支持；二是存量上提高资金使用效率。增量上，主要是落实好中央金融和经济工作会议精神，持续加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融服务，做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融和数字金融“五篇大文章”，“引导金融机构加大对科技创新、绿色转型、普惠小微、数字经济等方面的支持力度”。近些来，新增贷款结构日渐优化，流向高质量发展领域的资金占比不断提高（见图18）。

存量方面，主要是积极盘活被低效占用的金融资源，提高资金的使用效率，虽然不会体现为贷款增量，但同样能为经济高质量发展注入新动力。因此，盘活存量贷款、提升存量贷款使用效率、优化新增贷款投向，这三个方面对支撑经济增长的意义本质上是相同的。

3、货币政策预判：降准降息均有可能

预计货币政策延续宽松格局，不排除继续降准、降息的可能性。一是当前国内需求不足矛盾依旧突出，经济恢复仍不稳固，需货币宽松加力。如2024年1月CPI再度回落至-0.8%、PMI持续处于50%荣枯线下方、高频数据显示地产销售维持负增，表明需求不足仍将对经济恢复形成较大钳制，亟待政策加力阻断“弱价格-弱预期-弱现实”的负反馈循环。二是实体部门盈利仍困难和实际利率处于高位，制约了需求恢复，实体降成本诉求依旧偏强，报告也提出要“促进社会综合融资成本稳中有降”。

（四）增强宏观政策取向一致性，营造稳定透明可预期的政策环境

报告提出“要增强宏观政策取向一致性”。这一方面是对我国前期政策效果评估后的经验总结；另一方面是基于实现发展预期目标的需要，报告要求“各地区各部门要多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，谨慎出台收缩性抑制性举措，清理和废止有悖于高质量发展的政策规定。”具体有几方面举措：一是宏观政策取向一致性评估。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力，防止政策顾此失彼、相互掣肘。二是政策出台前征求社会各界意见。“各地区各部门制定政策要认真听取和吸纳各方面意见，涉企政策要注重与市场沟通、回应企业关切”。

报告要求“营造稳定透明可预期的政策环境”，回应了市场期盼，也有助于预期引导和管理。从国际经验看，可以从以下几方面入手：一是政策制定透明化，政策制定过程应该公开透明，广泛征求社会各界的意见，增加公众的参与度。二是政策执行监督机制建设，对政策的执行情况进行跟踪评估，及时发现和纠正政策执行中的问题。三是法治化建设，使政策制定和执行都有法可依，保障政策的连续性和稳定性。四是政策稳定性维护，政策变动要慎重，避免频繁变动，减少企业和市场的政策风险。五是加强政策解读和宣传，对政策进行深入解读，通过各种渠道宣传政策，提高公众对政策的理解度。六是优化营商环境，简化行政审批流程，提高政府服务效率，为企业提供更好的发展环境。

四、2024年重点工作：提质量，扩内需，深改革，扩开放，防风险

（一）新质生产力：大力推进现代化产业体系建设

与2023年政府工作报告将“着力扩大国内需求”放在八大重点工作之首不同，今年排在政府工作任务首位的是“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”。背后的原因和逻辑，在于我国经济出现回升向好，尽管仍需稳固，同时“高质量发展是新时代的硬道理”，而发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，现代化产业体系为新质生产力的形成提供了广阔的应用场景和平台，是新质生产力发展的基础。因此，建设现代化产业体系是起点和抓手。如何推进现代化产业体系建设，大体体现在以下几方面：

一是科技创新作为驱动力。报告强调科技创新对产业创新的引领作用，通过加大研发投入，推动科技成果转化，以及鼓励企业与科研机构的合作，力求技术进步带动产业升级，提高生产效率。二是产业链供应链的优化升级。采取措施保持工业经济稳定运行，并通过高质量发展行动，补齐产业链短板，强化长板，创造新优势。这包括技术改造升级、培育先进制造业集群、创建新型工业化示范区，以及推动传统产业向高端化、智能化、绿色化转型。三是积极培育新兴产业和未来产业。如智能网联新能源汽车、氢能、新材料、生物制造等。通过制定规划、完善产业生态、拓展应用场景等措施，推动这些产业的发展。四是深入推进数字经济创新发展。包括制定支持政策、促进数字技术与实体经济深度融合、推动制造业数字化转型、建设智慧城市和数字乡村等。同时，支持平台企业发展，健全数据基础制度，促进数据的开发、开放和流通使用。五是防止产能过剩和低水平重复建设。加强产业规划和投资引导，避免资源浪费和不必要的经济波动，确保产业健康有序发展。

总之，报告强调了创新驱动、结构优化、质量升级和数字转型，构建现代化产业体系，发展新质生产力，推进高质量发展。

（二）科教兴国：强化高质量发展的基础支撑

面对外部环境复杂性、严峻性、不确定性上升、科技发展屡遭卡脖子的局面，“深入实施科教兴国战略”被置于重点工作第二位，体现出在加快发展新质生产力成为首要工作任务的背景下，建设教育强国、科技强国、人才强国成为当务之急。报告指出了两大重要发力点：

一是加强高质量教育体系建设。报告强调“坚持把高质量发展作为各级各类教育的生命线”，推进教育的均衡化和优质化。一方面，加快义务教育优质均衡发展。2023年中央财政投入近400亿元，实施义务教育薄弱环节改善与能力提升等重大项目，并提高义务教育学校生均公用经费基准定额，小学由年生均650元提高到720元，初中由850元提高到940元。预计未来将加大对改善农村寄宿制学校办学条件、县城普通高中建设、以及特殊教育、继续教育和职业教育等方面财政支持的力度。另一方面，优化高等教育结构。2023年高等教育毛入学率突破60%，规模不断扩大，为服务人口高质量发展、支撑中国式现代化建设做出显著成效；预计未来根据新一轮科技革命和产业变革对人才培养提出的新要求，将调整高等教育学科专业、资源结构和地区分布，不断优化高层次人才培养结构，进一步发挥好高等教育的龙头作用，为推进中国式现代化提供基础性、战略性支撑。

二是发挥新型举国体制优势，加快推动科技自立自强。自主发展高水平科技是新质生产力的内在要求，更是面对外部脱钩断链的必然选择，因此报告强调“充分发挥新型举国体制优势，全面提升自主创新能力”。一方面发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织协调作用，瞄准国家重大战略需求和产业发展需要，集中优质资源合力推进关键核心技术攻关。预计大数据、人工智能、量子技术、生命科学等重大方向和“卡脖子”领域的投资有望明显加快。另一方面加大对科技创新企业主体的政策支持，促进科技成果转化；同时建立完善支持全面创新的制度框架体系，以激发各主体持续创新的动力。预计2024年全国研发经费投入增速仍将超过GDP增速，使得研发投入强度高于去年2.64%的水平。

（三）扩大内需：统筹消费和投资，推动经济良性循环

报告将“着力扩大国内需求”置于2024年工作任务的第三项，相较于去年置于首位有所后移，但这并不代表对扩内需的重视程度降低，相反扩大内需是2024年经济工作的重中之重。原因有二：一是置于前两位的“现代化产业体系”和“科教兴国战略”均关系到中长期高质量发展全局，属于兼顾短中长期目标的工作任务；二是面对外部复杂性、严峻性、不确定性上升的发展环境，为化解外部冲击和外需下降带来的影响，必须更好统筹消费和投资，增强对经济增长的拉动作用。

核心要义在于找准扩大需求、优化供给的有机结合点，形成消费和投资相互促进的良性循环。消费和投资是经济增长“三驾马车”中国内需求部分，一般情况下，消费和投资被独立分类甚至对立起来，但事实上两者是相辅相成的，在很多情况下能够产生“1+1>2”的效果。其一，消费是经济大循环的起点和终点，投资的最终目的在于满足消费需求，因此投资必须以消费需求为基础，这样才能形成有效益的投资。其二，消费是收入的函数，而投资增加会创造更多的就业，最后转化为居民收入，从而带动有收入支撑的消费需求。因此必须发挥我国超大规模市场和强大生产能力的优势，以规模扩大、结构升级的内需牵引和催生优质供给，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，形成有效需求和有效供给更高水平的动态平衡，实现国民经济良性循环。

一是从增加收入、优化供给、减少限制性措施三方面，促进消费稳定增长。

其一，低基数因素趋于减弱，2024年促进消费稳定增长的必要性明显增强。2023年是疫情放开后的第一年，2019-2022年消费的超低基数和居民消费需求尤其是服务需求的集中释放，共同支撑2023年消费成为经济增长的主拉动力，如最终消费支出对2023年GDP的贡献率高达82.5%，创历史新高（见图19）。预计随着低基数效应和疫情放开的脉冲式带动作用减弱，2024年消费增速同比读数大概率回落，短期促进消费稳定增长不仅关乎2024年经济目标的实现，也是消费能否成为长期驱动经济增长重要内生动能的关键所在。

其二，围绕消费能力和消费意愿，促进中长期稳定增长。报告提出“从增加收入、优化供给、减少限制性措施等方面综合施策，激发消费潜能”。一方面消费是收入的函数，增加城乡居民收入，可以从源头上扩大有收入依托的消费需求，有利于消费需求的持续稳定增长，努力促进低收入群体就业增收或是主要抓手。另一方面从居民消费升级趋势出发，加大创新力度，增加高品质产品和服务，推动消费、生产良性互动，是解决居民消费倾向不足的重要抓手。此外，报告提及“减少限制性措施”，或主要针对汽车和商品房的限制性措施，预计在促进消费稳定增长的背景下，2024年进一步放宽或取消上述领域限制性措施值得期待，以充分释放居民消费潜力。

其三，培育壮大新型消费、推动大宗消费以旧换新为政策主要发力方向。首先，培育壮大新型消费，是良性循环的主要抓手，预计相关领域投资也有望加快。具体包括数字消费、绿色消费、健康消费、智能家居、文娱旅游、体育赛事、国货“潮品”等新的消费增长点。其次，汽车、家电等大宗消费“以旧换新”是稳定和扩大传统消费的主要发力点。一方面近年来汽车、家居等大宗消费增速持偏离趋势水平（见图20），政策适度刺激或能起到事半功倍的效果。另一方面，我国汽车和主要家电品种每百户家庭拥有量已经处于较高水平，均已从“增量时代”进入到“增量和存量并重时代”（见图21），加上上一轮汽车、家电“以旧换新”在2009年，目前一些家电已经使用了十多年甚至二十年，“以旧换新”的需求和潜力很大。此外，本轮“以旧换新”中，新能源汽车、智能节能家电比重将明显提升。如随着国内绿色转型方式持续推进，2023年新能源汽车占汽车销量的比重提升至31.6%，明显高于其在汽车保有量中6.1%的比重（见图22），这预示着居民汽车存量中存在较大空间可以进行“以旧换新”。

二是积极扩大有效投资，是经济高质量发展和扩大内需的内在要求。对于投资的表述，报告着重强调“有效投资”，与去年中央经济会议“有效益的投资”表述内涵一致，表明虽然目前有效需求不足问题较为突出，但扩大投资不能片面追求“量”的增长，而应发挥好投资对优化供给结构的关键作用。聚焦关键领域和薄弱环节来扩大有效投资，不仅要有利于稳定需求、巩固和增强经济回升向好态势，更要对加快形成新质生产力、推动经济高质量发展具有重要意义。报告提出二大抓手：

其一，发挥好政府投资的带动放大效应。投向上，重点支持补短板、调结构、增效益的高质量发展领域，包括科技创新、新型基础设施、节能减排降碳、教育医疗等民生项目、防洪排涝抗灾基础设施建设、设备更新和技术改造领域。其中报告专门提及“推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造”，加上近期财经委第四次会议和国务院常务会议均有相关部署，预计后续财政贴息、专项再贷款将为其提供资金支持，制造业设备更新改造投资有望加快，对专用设备、通用设备等中游产业需求形成一定带动。资金方面，报告明确提出合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。一方面扩大专项债投向和用作资本金范围，可以更好发挥专项债券对高质量发展领域的支持，同时提高政府资金对社会资金的撬动带动作用（见图23）。另一方面，报告对专项债资金使用的要求，意在挖掘更多符合专项债收益要求的项目，通过提升专项债券投资项目的收益率，有效防止项目收益无法覆盖融资成本的问题，减少增加地方政府债务风险的可能。

其二，着力稳定和扩大民间投资。2023年民间投资录得-0.4%，低于全部投资增速3.4个百分点（见图24），而民营经济贡献约7成的创新成果，是扩大有效投资的主要力量。因此，报告提出要“着力稳定和扩大民间投资”，一方面发挥政府投资的牵引带动作用，鼓励和吸引民间资本参与重大项目建设；另一方面进一步拆除包括准入限制等各种藩篱，营造良好的营商环境，激发民间投资活力，让民间投资能投、敢投、愿投。

（四）深化改革：充分激发民营主体的内生动力

报告指出，推动高质量发展从根本上要靠改革，因此“坚定不移深化改革，增强发展内生动力”成为2024年重点工作任务的第四项，明确将在激发各类经营主体活力、加快全国统一大市场建设、推进财税金融等三大领域进一步深化改革。面对社会预期偏弱的困难和挑战，我们认为激发民营主体活力，是增强国内大循环内生动力的关键所在。

一是激发民营主体活力，是打通国内大循环堵点的重要抓手。2023年弱预期、弱现实、弱价格相互强化，是经济恢复持续低于预期的主要原因之一，部分民营主体“躺平”、不愿投资正是上述循环最主要的特征。而民营经济在国民经济中具有“56789”的重要性，决定了激发民营主体活力是打破上述循环的关键所在。

二是已出台民营经济“定心丸”政策落地显效偏慢，民企获得感不强。重塑民企信心是一个系统工程，涉及范围广、政策链条长、工作环节多，需要多个部门协调配合，政策落地过程中出现上热下冷的“执行温差”，很多政策往往“看得见够不着”，停留在了文件层面。如近年来中央频频强调完善民企融资支持政策，但金融对民企的支持仍大幅低于其对经济社会发展的贡献，2023年前三季度民营企业贷款新增规模占全部贷款新增规模的比重为33.9%（金融监管总局数据），2023年末民企债券融资余额占非金融企业债券融资余额仍不足10%（万德资讯数据），两者均大幅低于民营经济对GDP60%以上的贡献。

三是落实落细已出台制度改革方案，是激发民营主体活力的关键。当前民企预期不稳、信心不足，疫情疤痕效应只是诱发因素，民企市场地位、公平竞争环境、可预期政策方向、财产保护制度才是深层次原因。如我国民间投资增速自2012年以来步入快速下行通道，2015年后大部分时间已低于全部投资增速，也表明“冰冻三尺，非一日之寒”。因此，报告明确提出“进一步解决民营经济市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面存在的突出问题”。实际上去年发布的“民营经济31条”，已经从上述领域进行了系统性部署，目前《民营经济促进法》起草工作也已经启动，立法进程将加快推进，可为民营经济提供法治保障。因此，预计2024年政策的重点在于以“竞争中性”为基本原则，全面落实落细上述政策，让民营企业真正吃下长效“定心丸”。

（五）扩大开放：大力提升国际循环质量和水平

当前逆全球化思潮抬头、来自外部的风险挑战始终存在并更加凸显，这对国内参与国际循环的质量和水平提出更高要求。因此报告明确提出“扩大高水平对外开放”、“培育国际经济合作和竞争新优势”，通过提升国际循环的质量和竞争优势，为我国高质量发展营造良好外部环境和提供新的动力来源。

外贸方面，更加注重“质的提升”，开拓多元化市场和优化贸易产品结构或是主要抓手。去年政府工作报告重点工作任务对外贸的着墨较少，仅在外资章节提及一句“继续发挥进出口对经济的支撑作用”，而本次报告将外贸作为单独一个段落，并置于外资前面，显示出对巩固外贸基本盘的重视度明显提升。同时2022年和2023年对于外贸目标的表述分别为“保稳提质”、“促稳提质”，而本次报告转变为“质升量稳”，将质量置于规模之前，表明未来或将通过提升外贸的“质”来保障“量”的稳定。报告提出两大方向：一是支持企业开拓多元化市场。如近年来国内加强“一带一路”建设，已经在一定程度上对冲了发达经济体“去中国化”带来的出口下行压力（见图25）。二是优化贸易出口结构，切实提高我国出口产品和服务的竞争力。如报告提出支持加工贸易提档升级，拓展中间品贸易、绿色贸易等新增长点等，实际上去年“新三样”出口高增已经是国内出口增速稳定的主要支撑力量（见图26）。

外资方面，从制度性开放、放宽市场准入、提升便利度等三方面入手，着力加大吸引外资力度。一方面，当前稳外资的压力依旧比较大。如受盈利放缓叠加贸易保护主义、地缘冲突带来的挑战，自2021年二季度以来我国规模以上工业企业中外企资产负债增速持续回落，目前已降至2019年贸易战期间的低位水平（见图27）；同期外企生产、投资和利润数据均处于历史低位区间（见图28）。另一方面，报告认为吸引外资政策应从三方面发力：一是全面取消制造业领域外资准入限制，放宽扩大服务业市场准入；二是稳步扩大制度型开放；三是提升外籍人员来华便利度。

（六）防风险：标本兼治，有效防范化解三大领域风险

化解风险方面，报告提出“标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定”，新增“标本兼治”提法，这意味着防范化解风险要综合施策治理，不仅要有针对性的短期解决方案（治标），还要有解决根本问题的长期策略（治本），防止出现化解一批、新增一批的问题。同时本次报告强调统筹发展和安全，这意味着风险化解要兼顾高质量发展，短期政策预计仍以托底、维稳性质为主，通过压实不同主体责任，提升处置效能，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

1、房地产风险：短期稳地产政策将继续加码，加快构建房地产发展新模式

报告继续将房地产风险置于三大风险的首位，并且和去年7月政治局会议、12月中央经济会议一样，不再提及“房住不炒”，说明当前对房地产风险的重视程度明显提升，稳地产是2024年维护经济金融大局稳定的重中之重。预计短期房地产供需政策有望继续优化加码，房地产发展新模式或成为兼顾托底和转型的重要抓手，2024年PSL等相关政策支持规模有望适度扩大。

一是房地产需求仍未企稳，销售和投资仍处于探底阶段，短期政策仍需加力。去年三季度以来，包括调降首付比例、调降房贷利率、认房不认贷、一线城市放松部分限购等房地产调控政策密集出台。但在收入和价格预期偏弱的背景下，居民购房观望情绪依然较重，政策提振效果不及预期。2023年全国商品房销售面积同比下降8.5%；2024年初以来，商品房市场表现依然偏弱，1-2月30大中城市商品房成交面积日均值同比下降接近40%，因此预计短期稳地产政策仍需加力。具体政策方面，供给端，报告再次强调“对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持”，基本延续去年中央经济工作会议提法，预计后续供给端地产信贷支持“三个不低于”和房地产项目“白名单”政策将是主要抓手，相关政策将进一步落实落细，助力房地产企业特别是民营房企融资缓解得到切实改善。需求端，报告未提及具体的短期调控政策，但在扩大需求章节，提到“减少限制性措施”，预计未来房地产市场将逐渐取消商品房购买的限制性措施，调控空间较大的一线城市将是重点，如优化郊区、大面积段限购政策等。

二是“商品房+保障房”并重的房地产发展新模式将加快构建，兼顾托底、转型双重功能。在健全风险长效机制段落，报告提出“适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式”。与中央经济工作会议相比，新增“适应新型城镇化发展趋势”，这意味着在我国总人口进入负增长的背景下，未来房地产需求更多依赖于新型城镇化带来的人口流动，而非人口增长带来的规模增量。根据上述房地产供求关系新变化，预计中长期房地产市场新发展模式将“商品房+保障房”并重：一是加大保障性住房建设和供给，以政府出资为主保障新市民的刚性住房需求，释放受高房价抑制的地产需求。预计未来为“三大工程”建设提供长期低成本资金的PSL工具额度有望进一步增加，以支撑“三大工程”加快推进，既短期对冲房地产投资的下滑态势，又助力房地产向新发展模式转型。二是完善商品房相关基础性制度，以市场为主更好满足居民多样化改善性住房需求。

2、地方债务风险：短中长期结合，统筹好风险化解和稳定发展

地方债务风险方面，报告提出“统筹好地方债务风险化解和稳定发展”，与中央经济会议定调一致，意味着2024年会兼顾化解债务风险和稳定经济增长双重目标。在地方债务风险得到整体缓解（2月23日国务院常务会议）情况下，短期将进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险，中长期强化源头治理，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。

一是预计短期将继续化解局部流动性风险。一方面，部分弱资质区域城投到期和违约风险依然突出。根据万得统计，截止3月4日，在不考虑年内后续发行债券到期的情况下，2024年城投债券到期规模高达3.03万亿元（存在低估），较2023年增加5851亿元，占存量城投债券的比重高达25%左右（见图29），加上2023年城投债券回售规模急剧攀升约85%，预计2024年这一趋势延续将进一步加剧城投平台偿付压力（见图29）。因此短期内进一步化解地方隐性债务风险的必要性仍强。另一方面，预计特殊再融资债券发行受到限额的约束，后续债务重组、金融支持等化债方式值得期待。其一，2023年10月初以来地方政府存量债务化解工作加快推进，用于偿还存量债务的特殊再融资债券重启发行，截止3月4日已有27个省市累计发行特殊再融资债券1.44万亿元，其中约1.39亿元在2023年发行，2024年年初以来发行规模已明显减少；其二，2022年末地方政府债务限额空间合计约2.58万亿，假定2023年没有形成新的限额空间，2024年仅剩余约1.2亿元的特殊再融资债券发行空间，且剩余额度更多集中在北京、上海等经济发达地区（见图30），继续发行需通过“回收-再分配”机制向存在一定偿债压力的区域倾斜，因此后续还需要通过多元化的方式进行化债。后续一揽子化债方案中，金融机构协助贷款展期降息、债务重组等方式或将陆续跟进，此外央行设立应急流动性金融工具（SPV）、新增政策性金融工具，地方政府和融资平台通过市场化手段加快盘活存量资产等缓解短期流动性风险的措施也值得期待。

二是中长期要建立同高质量发展相适应的债务管理制度，从源头上防范风险。报告提出两大主要举措：其一，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。债务本身并不代表风险，关键在于债务资金使用效率，因此债务的投向结构、区域结构至关重要。要引导增量债务投向高质量发展的领域和地区，这也是报告要求专项债额度“向准备充分、投资效率高的地区倾斜”的根本原因，这样可以避免“化解一批又新增一批”的问题，债务扩张的同时，风险并未增加，真正实现地方财政的长期可持续。其二，加快剥离城投平台的政府融资功能，推动其市场化转型，形成政府与城投平台的清晰界限。

（七）绿色转型：合理制定降低能耗目标，持续推进绿色低碳发展

报告指出今年要“加强生态文明建设，推进绿色低碳发展”，具体有三项举措：

一是推进生态环境综合治理。首先，从排序重要性看，生态环境治理依然是生态文明建设的首要工作，表明生态环境问题仍然是制约当下生态文明建设的主要矛盾；其次，报告的相关表述由2023年的“深入推进环境污染治理”转变为今年的“推进生态环境综合治理”，并不是降低环境污染治理的力度和要求，而是更加突出对空气质量、水和土壤等的综合治理，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，以及健全生态保护补偿制度的科学长效治理机制。

二是大力发展绿色低碳经济。一是重点领域推进向绿色低碳转型。报告指出“推进产业结构、能源结构、交通运输结构、城乡建设发展绿色转型”，预计未来将持续推进经济向低能耗强度的产业转型，降低对煤炭等化石能源的依赖（见图31），以及大宗货物和中长途运输“公转铁”“公转水”，不断优化运输结构。二是不断完善财税、金融等相关政策体系、建立可持续运行市场化机制，推动废弃物循环利用产业发展，促进节能降碳先进技术研发应用。

三是明确降低能耗量化目标，保障经济社会发展。在降低能耗方面，报告表述由2023年的“单位国内生产总值能耗继续下降”转变为今年的“单位国内生产总值能耗降低2.5%左右”，不仅对能耗降低目标进行量化，还较2023年实际值明显提升（见图32）。有三点理解：其一，2024年2.5%的能耗降低目标，略低于实现“十四五”规划设定能耗下降目标所要求的年均降低2.8%，充分考虑了今年实现5%经济增长目标的需要，确保经济社会发展用能需求；其二，2023年作为疫情放开后经济恢复的第一年，单位GDP能耗实际上升0.5%，报告将2024年能耗降低目标提升，主要是考虑2024年经济整体回升向好，部门间恢复的不平衡性将趋于减弱，能耗目标向正常水平回归是应有之义；其三，根据2024年能耗降低目标，预计“十四五”规划的前4年单位GDP能耗累计下降4.75%，距离十四五期间13.5%的能耗降低要求存在较大差距，实现的难度较大。但在疫后经济向常态化回归的第二年，就开始强化能耗降低目标，体现了中长期推进经济绿色低碳转型的决心，有利于双碳目标的积极稳妥推进。

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