周天勇：想开征房地产税须推进资产化改革！给予居民土地房屋使用年期100~500年财产权形成基层政府收入来源

来源：天勇谈经济

市场化改革加快经济增长速度专栏按：今年3到6月期间，中国人民大学全球治理与发展研究院和东北财经大学国民经济工程实验室工作论文中，形成了《从供给侧测算经济增长目标及对改革的要求》和《从需求侧测算经济增长目标及对改革的要求》各2万余字的上下两部分研究报告，分篇陆续摘要发出。今天发出之十六。

周天勇

当年有关领导想在五年时间里理顺中国的财税体制。曾经在2007年国家发改委综合司委托的课题报告中我主持的团队研究建议，县市级政府收入应当以房地产税为主，土地增值收益所得税，包括地方性资源税、排污税、车船牌照费等；对目前的土地和房产税费需要清理，一些税费项目需要废除，一些需要归并，最后统一为1~2个税种，留为县市级税种。当然，前提条件是，农村集体土地直接竞争性入市，取消土地40到70年地方财政土地出让金体制，住宅多元化建设多渠道供给，延长城镇企业和居民土地房屋使用财产权年期，形成可征房地产税的体制条件。然而，这一改革设想，最后因讨论中阻力太大，并没能够付诸实施。

现在看来，土地出让金必然会枯竭，中央财政转移支付也十分紧张，民生和社会其他支出需求越来越大，如果找不出一个支撑基层财政收支和事务运转的收入来源，那么，基层治理体系可能会维持不住。

一、资产化改革不深入而想开拓房地产税的困境

三中全会提出，要开拓基层地方政府的收入来源，特别是开征房产税。如果仅仅是指城镇商品住宅和商服用地房产税，那么，在地方政府饥饿供地高价卖地时代，已经交纳了40年到70年高额土地使用地租，再征实际是重复征税。加重居民和企业的税收负担。

中国还处在农村农业社会经济向城市社会和工服经济转型的过程中，城乡之间土地和住宅的配置一定还会因此而发生变化。因此，增加房地产税的着眼点在于，中国目前有大量的不是资产没有价格的建设用地、各种小产权房和农村城郊住宅，现在只是生活和生产资料。推进资产化改革，开辟税收来源，是地方财政收入从土地出让金到房地产税的一个重大的转型。

然而，城镇国有使用的土地，城镇扩大原集体已建或者违建土地，国防使用但建设了住宅的土地，还有单位土地自建房屋等等，如果不能够在二级市场上交易，农村其他建设和农业用地集体所有，使用者承租，但不得擅自交易。这就在开征房地产税时会出现一系列的问题，就城镇领域看：（1）从征税对象看，如城镇国有土地，其使用财产权因不能二级交易而无法市场定价，也无法是真正的资产。征收房地产税，在法理上还是有瑕疵。（2）国有企业使用的土地约8000万亩左右，甚至更多，一半是无偿划拨所得，一半是政府低价出让所得，但其劳动、资本和土地综合产出水平及效率很低。一旦开征房地产税，国有经济势必整体进入亏损状态。（3）前面已述，合法的房屋和土地使用者，因为已经交纳了高额40到70年的国有土地地租—出让金，再向城镇商品住宅和企业用地征收房地产税，会是重复征税。（4）城镇中存在着许多小产权房屋、土地和其他建筑物，如深圳可能有40%到50%的建设用地和房屋属于小产权，对其处置的方式，一是不允许去补办合法手续，强行拆除，结果是资产灭失，也就没有成为房地产税源的机会；二是补交土地出让金和补办其他手续，结果是许多使用者补不起，或者即使补了，也不会成为征收房地产税的来源，因为政府不能地租和财产税双重征收。

从农村和城郊，还有未来的集体土地直接进入建设用地市场等领域看，有的学者坚持农村传统的土地集体所有体制，不赞成对城乡土地房屋进行资产化改革。讨论之下，农村和城郊成了坚持集体所有权、农民宅地耕地承包使用权不变、房屋土地配置由耕种权和居住权来解决，即三权分置的集体土地所有制结构来适应用地用房结构的变动。集体土地不经过地方政府强制征用，自主进入竞争性的土地市场交易能不能落实，加上城镇国有土地使用财产权能不能在二级市场上交易，因有关部门的权利很强和影响力太大，能不能落实还都是个悬念。

分析到这里，我们假设一下，因这是一个新的开征房地产税的领域，政府想强行推进农村、城郊和城市扩大使用的集体建设土地房地产税的开征，那么，除了上面已经提到的四条外，还会遇到这样一些问题：（1）向农村村民集体自治村组织征收，它又不是经济组织，全国绝大部分农村集体组织基本上都靠政府各种三农支持度日，有经济实力的寥寥无几，房地产税能够从集体征收上来吗？（2）向耕地和宅地承包者和使用者征税，农业用地一般不征收房地产税，宅地所有权是集体的，使用财产权没有确权，或者确权后仍然不允许交易定价，因而它不是资产，那么如何向宅地使用者征收房地产税呢？（3）集体土地即使直接进入一级建设用地交易市场，如果土地还是禁止二级市场交易，其仍然是无价格的生产资料，使用者的土地也是评估机构界定的高风险垃圾资产。向其征税，仍然有法律上的瑕疵。

需不需要推进城乡土地和农村住宅真正的资产化改革，实际也是基层地方政府能不能得到稳定财政收入的关键。否则，基层地方财政税源困境，这一问题基本上被解决的可能性为零。

二、想开征房地产税必需推进的资产化改革

1．农村城郊集体土地房屋资产化改革

农村可资产化的土地主要有，居住、加工、仓储、商业和旅游等建设用地，耕地、园地、集体林地、草原等农业用地；可资产化房屋，主要是农民的住宅。改革的内容是，农村城郊土地集体所有性质不变，形成城乡土地要素统一的交易市场，农村所有建设用地和农业用地使用财产权，农民住房均可以交易。

农村和城郊耕地、住宅，不再向农户进行无偿调剂和分配，住宅和耕地在坚持土地集体所有的前提下，使用财产权可以通过内部居民间的交易进行再调剂。与城镇居民一样，不对农村居民居住需求限定宅地房屋套数和面积。耕地、宅地和其他所有土地，可以向村内外、城镇居民及投资者出租和出售，但需要限制用途，并禁止房地产投机囤地炒作。

目前的农村村委会组织是一级社会管理自治组织，不是具有资产和经济权责利的经济主体。因此，除农户宅地和承包耕地以外，其他农村和城郊的各类土地和集体房屋，将其股份化到每个户籍农民个体持有权利，还可以成立农民土地房屋合作社，由合作社为经济主体从事这些土地和房屋的出租、交易、抵押、投资、建设、经营等事务；农民按股权分配土地交易收入，分配土地出租和经营的收益，并承担债务等义务；农民也可以在村组织内部，或者向村外居民和投资者转让自己的股份。

2．城镇工矿和工程调水增地资产化改革

除了农村农业和建设用地外，城镇、独立工矿、产业园区、交通水利等还有大量的建设用地，由于土地闲置和低利用只有交回自然资源部门由其再出让的规定，规划太细和调整变更土地用途和规划程序烦琐冗长，这些本来可以通过市场交易和用于抵押的土地，基本上无法交易，也不可能用于抵押等，成为无价值的生产资料。

城镇中的工业仓储物流用地、产业园区企业用地、独立工矿用地、交通枢纽的附带商业用地、事业改企业用地等，都应当成为资产。所要进行的改革是，取消工矿、城镇物流仓储等闲置用地，由自然资源部门收回，集中在地方政府招拍挂平台出让交易配置的体制；土地国有不变，目前法人和自然人使用的土地，放宽用地变更，简化减少审批程序和大幅度缩短审批时间，其土地使用财产权可以自由上市按市场价交易，成为市场经济真正意义上的资产。

另外，还可以发行长周期国债，利用开发土地抵押贷款，投资建设南水北调、东水西调、外水内留和海水陆用全国性水网工程，开发土地资产化，经济发展密集度高地区向开发增加土地地区购买建设用地指标，形成西部和北部开发增加耕地和人口、城镇、工业密集地区需要建设用地之间跨区域的占补平衡，各类开发成熟土地资产向各用地主体出售。

从中国资产潜能和潜在基层政府房产税收入来看，我们假定对城镇对70亿平方米小产权房，因无土地出让金并合法化，按照1%征收房地产税，可获得5000亿元税收；产业园区、矿山、城镇物流仓储等土地可交易并成为财产，按照1.5%征收地产税，可获得11127亿元税收。

推进更多事业企业化改革，定标定额党政单位和军事军工用地用房。清理出来的房屋和土地资源，有偿重组，市场化交易，盘活利用，成为可收取税的资产。笔者估算，此项改革可收取的潜在房地产税也在1万亿元左右。

农村耕地、草地和园地，不收地产税；对农村原有住宅并自己居住使用的住宅不收取房产税。对农村经营性林业用地，可按照2‰收取林地使用权财产税；农村建设用地兴办二三产业的，按照3‰收取林地使用权财产税；而购买、继承农村中原有住宅和宅基地的，征收4‰的房产税；还有兴办经营农场的，农业生产用设施不征收房产税，而所配建住宅宅院征收3.5‰的房产税。潜在税收在1万亿元左右甚至更多。

这样，我们可以在不动目前农村和城镇一套住宅宅院居民利益的前提下，利用增量改革办法，使基层市县级政府获得年平均3.5万亿元左右的房地产使用权财产税。其方法是，以无价值的土地房屋资产化改革形成税源，以将其不完善的产权合法化换取可以征税的法理，以给予居民土地房屋使用年期（如100~500年）财产权形成基层政府的收入来源。