全文共22093字，阅读大约需要45分钟
文 财信研究院宏观团队 伍超明、胡文艳、李沫、段雨佳
事件
2025年10月20日至23日中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议在北京举行，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下文简称《建议》）。
核心观点
一、战略总纲：“十五五”时期的方位研判、指导思想与目标体系
“十五五”时期前承“十四五”奠基，后启“十六五”收官，是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。面对比“十四五”更为严峻复杂的国内外环境，《建议》认为“一趋势、四优势”未变，且面临百年来最有可能抓住以人工智能为引领的数智革命和绿色低碳革命的战略机遇。指导思想与原则构成了一个环环相扣的系统：核心是高质量发展，并以“坚持以经济建设为中心”引领“五个以”，旨在通过“两个推动”和“一个确保”实现决定性进展。“坚持以经济建设为中心”新增为指导思想并置于首位，预示对经济适度增长的重视，宏观调控力度不会小。六大原则系统回答了“为谁发展、如何发展、靠谁发展”等根本行问题。七大目标涵盖经济、科技、改革、文化、民生、生态、安全等领域，其用语是清一色“显著”“大幅”“新突破”等，要求明显高于“十四五”，核心逻辑在于与2035年远景紧密衔接。为实现人均国内生产总值达到中等发达国家水平的目标，未来十年年均经济增速保持在4.2%左右即可。
二、从核心动能到系统保障：十二大重点任务、四重逻辑
“十五五”规划部署了十二大重点任务，可系统整合为四条逻辑主线，它们相互支撑、层层推进，构成一个有机整体：主线一（科技创新）是核心引擎，只有引擎强劲，才能为“扩大内需”（主线二）提供优质供给，为“统筹发展与安全”（主线四）奠定实力基础，并最终为实现“共同富裕”（主线三）创造丰裕的物质财富。
主线一（核心引擎）：以科技创新引领新质生产力，构建现代化产业体系。该主线通过“科技创新-新质生产力-现代产业体系”的完整闭环，将技术优势转化为产业优势与安全优势，驱动经济高质量发展。
1、现代化产业体系：“固本育新、扩容强基”四轮驱动，夯实高质量发展主引擎。“十五五”规划将“建设现代化产业体系”置于战略任务首位，确立了其作为高质量发展主引擎的核心地位。该体系围绕“固本升级、创新育新、扩容提质、强基增效”四大方向系统推进。固本升级着力优化提升矿业、冶金等传统产业，通过技术创新与智能化改造破解“内卷式”竞争，筑牢制造业根基；创新育新重点培育新能源、低空经济等新兴产业，并前瞻布局量子科技、生物制造等未来产业，塑造新增长引擎；扩容提质旨在推动生产性服务业向专业化、高端化延伸，生活性服务业向高品质、多样化升级；强基增效则通过构建现代化基础设施体系，统筹传统与新型基建布局，推动跨区域、跨方式融合联通，提升安全韧性与运营可持续性。
2、科技自立自强：以“原创-转化-人才-数据”闭环抢占全球创新制高点。一是强化原始创新与关键核心技术攻关，通过超常规举措完善新型举国体制、强化基础研究长期投入、优化创新生态，系统破解集成电路、工业母机等“卡脖子”难题，实现从科技“跟跑”向“领跑”的根本性转变。二是推动科技创新与产业创新深度融合，通过强化战略科技力量协同、完善概念验证与中试平台、推动创新资源向企业集聚，着力解决科技成果转化率偏低问题，打通从技术到产业的通道。三是推进教育科技人才一体化发展，通过优化教育供给、培养战略人才队伍、深化评价改革，夯实创新驱动的人才根基。四是深入推进数字中国建设，通过健全数据要素市场、促进数字技术与实体经济深度融合、实施“人工智能+”行动，释放数据价值。
3、全面绿色转型：以制度与能源变革为引擎，培育高质量发展新动能。全面绿色转型聚焦四大路径：制度层面，构建以碳排放“双控”为核心、碳市场与绿色金融协同驱动的激励约束机制，为2030年碳达峰提供制度保障；能源领域，着力构建新型能源体系，通过发展储能与智能电网等技术破解新能源发电消纳难题，推动煤电有序转向调峰备用；产业层面，加速绿色低碳转型，预计将撬动规模达十万亿级的巨大市场空间；最终通过分区管控、设备更新、循环经济和绿色消费激励等措施，系统推动生产生活方式全面绿色转型。
主线二（基础支撑）：以扩大内需和深化改革开放，畅通与做强国内大循环。该主线旨在通过激活内部需求、深化改革、扩大开放共同夯实经济发展的根基，以内循环的稳定性对冲外循环的不确定性。
4、扩大内需：以提高居民消费率、统一大市场为抓手，畅通与做强国内市场。在“十五五”时期居民消费率显著提升的目标指引下，预计居民消费增速有望达到8.5%左右。未来提振消费将更加注重惠民生与促消费相结合，重点围绕增加中低收入群体收入、优化商品服务供给与消费环境、强化财政民生保障等三大路径展开。与此同时，扩大有效投资仍是扩内需、稳增长的重要支撑，其中政府加大对人力资本领域的投入、提高民间投资占比尤为值得关注。此外，预计整治“内卷式”竞争将明显提速，打破低物价循环有望取得实质性成效。
5、深化改革：发挥经济体制改革牵引作用，增强高质量发展动力。改革聚焦五大关键领域协同发力：一是主体活化，推动国企担当“链主”，引领大中小企业共建创新共融、收益共享的产业生态圈；二是要素破壁，摸清资产底数，通过市场化手段高效盘活存量资源，重点推进行政事业性资产共享流通；三是治理升维，强化国家规划战略导向，完善宏观政策与预期管理，加快形成内需主导、消费驱动的内生增长模式；四是财政重构，推行“零基预算”提升支出效率，深化税制与央地财政体制改革，增强地方可持续财力；五是金融聚变，加快建设金融强国，提速人民币国际化，赋予资本市场引领产业转型、培育“长周期慢牛”的战略功能，构建服务实体经济的现代金融体系。
6、对外开放：从“要素流动型开放”向“制度型开放”，畅通国内国际双循环。未来将实施以“制度型开放”为核心的高水平开放战略，重点从商品要素开放转向规则、规制、管理、标准等制度层面，主动对接国际高标准经贸规则。一方面，通过积极加入CPTPP、DEPA等高水平协定，倒逼国内改革；另一方面，依托自贸试验区和海南自贸港开展压力测试，探索制度创新。开放布局聚焦三大领域：一是推动贸易提质增效，升级中间品、数字贸易和服务贸易，巩固全球供应链枢纽地位；二是优化双向投资，强化“引进来”的营商环境和“走出去”的风险管控；三是推进“一带一路”高质量发展，由“硬联通”为主转向“软联通”“心联通”，拓展绿色、数字等领域合作，提升可持续性与综合效益。
主线三（协调发展）：以区域协同和民生保障为抓手，扎实推动共同富裕。该主线依托区域协同和民生保障两大路径发力，致力于将人的发展转化为经济的根本动力，扎实推动共同富裕。
7、区域协调发展：强化四大战略叠加效应，释放高质量协同新动能。重点推进三大路径：一是优化重大生产力布局，统筹巩固东部创新引领优势与培育中西部增长极，实现区域优势互补；二是促进区域联动发展，发挥跨区域联结型地区支撑带动作用，健全跨区域协同机制，推动创新链与产业链跨区域高效协作；三是深化以人为本的新型城镇化，加快城市群一体化、都市圈同城化，将县域经济打造为人口市民化的重要载体，全面释放内需潜力。
8、民生保障：筑牢就业根基，构筑全生命周期政策支持体系。“十五五”时期民生工作的战略权重得到实质性提升，成为扩大内需、夯实共同富裕基础的关键支柱。其中，促进高质量充分就业是首要任务；同时聚焦加快构建贯通“生育、养育、教育、养老”全生命周期的政策支持体系，预计未来五年生育支持加码、免费教育扩容、城乡居民基础养老金提升值得期待；房地产被定位为民生支柱，预计未来政策“托底守护”为主，而非“强力刺激”。
主线四（安全底线）：以统筹发展和安全为底线，筑牢国家安全屏障。该主线的核心在于将“安全”从传统的社会治理范畴，提升至与“发展”并列、支撑中国式现代化全局的战略支柱地位, 以新安全格局保障新发展格局。
9、增强战略主动性，推进国家安全体系和能力现代化。具体涵盖三个层面：筑牢生存发展的底线安全，强化粮食、能源、产业链供应链等关键领域的保障能力；塑造未来竞争优势，抢占网络、数据、人工智能等新兴领域制高点；巩固内外稳定基石，统筹化解内部金融风险并构建海外安全保障体系。
10、高质量推进国防和军队现代化。以建军百年奋斗目标为牵引，坚持“边斗争、边备战、边建设”实战导向，通过“机械化信息化智能化”三化融合与用新质生产力反哺新质战斗力，打造新域作战优势，实现军民科技协同创新，最终筑牢国家安全与发展的战略基石。
三、蕴含的资本市场线索：建议中长期重点关注以下六条主线：1、科技成长主线：包括新能源、新材料、航空航天、低空经济等新兴产业，量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等未来产业等。2、产业升级主线：如矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等传统产业板块。3、绿色转型主线：如新型储能、绿色材料等板块。4、安全发展主线：包括能源安全、粮食安全、产业链安全、国防安全、数据安全等领域。5、消费与民生主线：包括银发经济、健康中国、国货消费、情绪消费等长期潜力赛道。6、反内卷主线：如光伏、锂电池、储能、建材、化工、资源等板块。
目录
正文
一、“十四五”答卷：迈出坚实步伐，实现新征程良好开局
“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。截至2024年底，规划实施总体进展顺利，多数指标达到或超过预期（见图1）。
一是经济发展目标基本达成。2021-2024年实际GDP年均复合增长5.5%，预计“十四五”平均增长5.4%，保持在合理区间，GDP规模从100万亿元增加到140万亿元左右；全员劳动生产率年均增长5.9%，高于期间GDP增速；常住人口城镇化率提高至67%，提前实现65%的目标。二是创新驱动成果丰硕。全社会研发经费投入年均增长10.5%，高于7%规划目标；每万人口高价值发明专利拥有量达14件，为目标值的1.17倍；数字经济核心产业增加值占GDP比重达10.0%，提前完成目标。三是民生福祉持续改善，居民增收仍存短板。城镇调查失业率预计顺利完成目标；每千人口拥有执业（助理）医师数、基本养老保险参保率、人均预期寿命等指标均已提前完成；劳动年龄人口平均受教育年限、每千人口婴幼儿托位数两项指标接近目标值。但居民人均可支配收入低于同期名义GDP增速0.4个百分点，收入增长略滞后于经济发展。四是绿色生态成效分化，节能降碳压力犹存。单位GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放四年累计分别降低11.6%和7.8%，仅完成“十四五”总目标的86%和43%，进度相对滞后；地级及以上城市空气质量优良天数比率接近完成，地表水优良水体比例、森林覆盖率已提前达标。五是安全保障基础不断夯实。粮食与能源综合生产能力均超过目标值，提前完成规划目标。
二、战略总纲：十五五时期的方位研判、指导思想与目标体系
《建议》前两部分遵循“认知-战略-执行”的递进逻辑，先立足于对“十五五”时期历史方位和发展环境的深刻研判，进而确立了这一时期的指导思想与重大原则，最终落细为主要目标。
（一）方位研判：承前启后的关键五年与复杂深刻的发展环境
《建议》稿提出，“‘十五五’”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位”，这是根据“十五五”时期应承担的历史任务作出的判断。党的二十大确定到2035年基本实现社会主义现代化。从时间进程看，“十四五”是第一个五年，已经打下坚实基础，实现良好开局；“十五五”是夯实基础、全面发力的关键时期；“十六五”是收官时期，将基本实现现代化。因此，“十五五”承前启后，是关键的五年。“要巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在激烈国际竞争中赢得战略主动，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。”
对于“十五五”时期的发展环境，更加强调风险挑战的严峻性。《建议》提出“我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”，与“十四五”时期“我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化”的表述相比，更加强调未来五年风险挑战的增多。在国际层面，“世界百年变局加速演进”“地缘冲突易发多发”“大国博弈更加复杂激烈”等；在国内，面临“发展不平衡不充分问题仍然突出；有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点”等问题。变局蕴含机遇，《建议》提出要“积极识变应变求变，敢于斗争、善于斗争”“集中力量办好自己的事”。
尽管如此，国内“一趋势、四优势”未变，且面临百年来最有可能抓住的战略机遇。《建议》指出“长期向好的支撑条件和基本趋势没有变”，制度、市场、产业、人才优势更加彰显。在全球新一轮科技革命和产业变革进入加速突破期的历史窗口，我国并跑乃至领跑领域显著增多，第一次有机会从“追赶者”转为“定义者”，“十五五”时期将成为百年来最有可能抓住以人工智能为引领的数智革命和绿色低碳革命的战略机遇期，战略意义不言自明。
（二）指导思想与原则：高质量发展核心下的系统布局
《建议》中的指导思想与基本原则，共同构成了一个环环相扣的战略系统。其核心是坚持以高质量发展为主题，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。围绕这一核心，六大原则明确了实现的路径与保障：“党的全面领导”是根本保证，“人民至上”是价值取向和共同富裕的体现，“高质量发展”是根本要求和具体路径，“全面深化改革”是根本动力，“有效市场与有为政府结合”是关键手段，而“统筹发展和安全”则是不可或缺的底线要求。这六大原则相互支撑，系统回答了未来五年“为谁发展、如何发展、靠什么发展”等根本性问题。
根据原则，指导思想进一步细化为“五个以”“两个推动”和“一个确保”。与十四五规划相比，“五个以”中“增两减一”，即新增“坚持以经济建设为中心”和“以全面从严治党为根本保障”，少了“以深化供给侧结构性改革为主线”。对于主线，“两个推动”和“一个确保”具有主线意义，即发展中的基本思路，“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展”。为了落实这一主线，这次新增并将“坚持以经济建设为中心”至于首位，表明未来五年“经济社会发展保持适当速度”是客观需要，预示宏观调控力度不会小。
（三）目标体系：七大目标系统性与2035年远景的衔接
“十五五”时期确立了七大目标，这一目标体系具有鲜明的系统性、多维度特征，超越了单一的经济增长指标。它系统涵盖了高质量发展、科技自立自强、深化改革、社会文明、生活品质、生态环境及国家安全等多个关键领域，体现“五位一体”总体布局的深化，突出了战略导向、把握了阶段性要求。该体系以定性指引为主，为后续规划纲要的定量指标留出空间，突出其战略导向性。其核心逻辑在于与2035年基本实现社会主义现代化的远景目标紧密衔接，尤其是为实现“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”这一重要标志性目标夯实基础、积累动能，确保现代化进程取得决定性进展。
正是基于上述考虑，“十五五”时期每一目标的要求明显提高，体现在用词用语上，不再停留于“新成效”“新步伐”等，而是清一色“显著”“大幅”“新突破”“明显提升”等，字里行间释放出加压奋进、跨越赶超的强烈信号。
对于“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”这一“重要标志性指标”，根据《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》，“应当按2020年提出达到中等发达国家水平时的标准，将人均GDP超过发达国家门槛（2万美元以上）、实现2035年人均GDP比2020年翻一番（2020年不变价）作为达到中等发达国家水平的衡量标准”。如果按照这一标准，只需实现人均名义或者实际GDP翻一番目标，那么未来10年年均增速保持在4.2%即可（见图2）。
三、从核心动能到系统保障：十二大任务、四重逻辑
“十五五”规划提出了12大任务，从逻辑看，可以总结成四条逻辑主线。其中，主线一（科技创新）是核心引擎，只有引擎强劲，才能为“扩大内需”（主线二）提供优质供给，为“统筹发展与安全”（主线四）奠定实力基础，并最终为实现“共同富裕”（主线三）创造丰裕的物质财富。
（一）核心引擎：以科技创新引领新质生产力，构建现代化产业体系
这是主线一，也是驱动“十五五”高质量发展的核心引擎，对应《建议》中的任务一（建设现代产业体系，巩固壮大实体经济根基）、任务二（加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力）和任务十（加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国）。该主线的内在逻辑体现为层层递进的战略体系：
首先是战略破局，以科技创新实现自立自强。面对外部技术遏制与内部转型压力，突破关键核心技术瓶颈是摆脱路径依赖、赢得战略主动的唯一选择。其战略意图是通过高强度研发投入，“完善新型举国体制，采取超常规措施”，在基础研究与前沿技术领域实现原创性突破，从根本上改变技术供给受制于人的局面。其次是加快培育新动能，将科技成果转化为新质生产力。科技创新成果代表先进生产力，核心是全面提升全要素生产率，成为驱动经济增长的核心动能，取代传统的要素驱动模式。最后是产业承载，在现代产业体系中实现价值。新质生产力必须锚定于坚实的产业基础。通过构建“智能化、绿色化、融合化”的现代化产业体系，一方面优化提升传统产业，另一方面培育壮大新兴产业与未来产业，将先进的科技优势转化为实实在在的产业竞争优势和国家安全基石。上述三个逻辑构成了从技术突破到经济价值的完整闭环，是夯实中国式现代化物质技术基础的核心引擎。
紧扣这条主线，《建议》明确将“构建现代化产业体系、实现高水平科技自立自强、推动经济社会发展全面绿色转型”作为三大核心战略任务。
1、现代化产业体系：“固本育新、扩容强基”四轮驱动，夯实高质量发展主引擎
《建议》将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”置于十二大重点任务之首，较“十四五”前移了一位，预示将成为未来五年经济工作的“主线”。为落实这一“主线”，现代化产业体系建设将锁定“固本升级、创新育新、扩容提质、强基增效”四大任务，以保持制造业合理比重。
任务一：固本升级，优化提升传统产业。一是推动重点产业提质升级。近年来，在国际贸易环境恶化、国内市场需求不足、生产要素成本攀升等多重因素作用下，矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等重点传统产业，部分出现供求失衡、“内卷式”竞争、物价低位运行等问题，需要通过强化技术创新和质量提升，巩固其出口优势并提高其在全球产业分工中的地位和竞争力（见图3）。二是提升产业链自主可控水平。通过强化产业基础再造和重大技术装备攻关，补齐基础元器件、关键材料、核心工艺、工业软件等短板，滚动实施制造业重点产业链高质量发展行动，发展先进制造业集群，构建安全、稳定、有韧性的产业链体系。三是推动技术改造升级，促进制造业数智化转型。通过“数智化”改造提升全要素生产率，推动产业模式从“规模化生产”向“定制化、服务化、低碳化”跃迁，进而重构企业价值链条与竞争力基础。四是优化产业布局，促进重点产业在国内有序转移。此举旨在应对全球产业链调整带来的外迁压力，通过内部转移替代外部流失，增强产业链韧性，同时也有利于发挥各地区比较优势，优化国土空间布局，促进区域协调发展。
任务二：创新育新，培育壮大新兴产业和未来产业。这既是实现高质量发展的内在要求，也是争夺全球科技竞争主动权的战略举措。我国产业升级已取得显著成效，2024年“三新”经济增加值占GDP比重升至18%（见图4）。新兴产业和未来产业在发展阶段与战略定位上各有侧重：前者如新能源、新材料、航空航天、低空经济等，已具备一定基础，正处于规模化扩张期，是打造新兴支柱产业的关键支撑；后者如量子科技、生物制造、氢能与核聚变、脑机接口、具身智能、六代移动通信等，更具前沿性和不确定性，代表中长期创新方向。因此，《建议》强调要“创新监管方式，发展创业投资，建立未来产业投入增长和风险分担机制”，旨在通过包容审慎的监管和市场化融资，支持技术多元试错与商业化孵化。此类布局潜力巨大，据报道，战略性新兴产业将催生数个万亿级市场，未来产业规模有望在未来十年内相当于再造一个中国高技术产业。
任务三：扩容提质，促进服务业优质高效发展。该政策核心在于通过提升服务业质量与效率，支撑现代化产业体系建设，推动产业结构优化和全要素生产率提升，实现先进制造业与现代服务业深度融合。《建议》提出系统性举措：其一，实施服务业扩能提质行动，当前我国服务业就业人员占全国就业人员比重达48.8%，吸纳就业的主渠道作用突出，但同时面临优质服务供给不足、创新能力有待提升等问题，需要通过扩大开放、深化监管改革和完善政策支持，增强服务业整体竞争力。其二，分领域推进结构升级，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，全面提升信息传输、软件和信息技术服务业、租赁和商务服务业等发展水平，以强化对制造业转型升级的支撑，2022年生产性服务业增加值占GDP比重达30%以上（见图5）；同时促进生活性服务业向高品质、多样化、便利化发展，加快发展健康、养老、育幼、文化、旅游、体育、家政、物业等服务业，提升公益性、基础性服务业供给能力和水平，更好满足民生需求并稳定就业，2024年城镇非私营企业中，生活性服务业就业人员占总就业比重达27%（见图6），显示出其在稳就业、惠民生方面的重要作用。其三，推动服务业数智化转型，深化现代服务业与先进制造业、现代农业融合，发展服务型制造等新模式。
任务四：强基增效，构建现代化基础设施体系。《建议》提出“加强基础设施统筹规划，优化布局结构，促进集成融合，提升安全韧性和运营可持续性”。目的有以下四个：一是统筹协调各领域各地区基础设施规划建设、优化布局结构。当前我国基础设施取得了一批全球领先的成果，但布局结构性问题仍然存在，区域间、城乡间、系统间、类别间发展不平衡不充分问题突出，如相对发达地区基础设施进入更新换代、优化提升阶段，但中西部等地区还有空白点。二是推动各类基础设施互联互通和共建共享，促进集成融合。我国基础设施规划建设协同融合难问题长期存在，既增加建设成本，又降低运营效益，《建议》强调要“加强跨区域统筹布局、跨方式一体衔接，强化薄弱地区覆盖和通达保障”。三是统筹发展和安全、全面提升基础设施安全韧性。我国基础设施在应对自然灾害、极端天气、突发事件和保障国家安全等方面，韧性还需提高。四是新型基础设施建设要注意适度而非过度超前，要集约高效利用，传统基础设施要注重更新和数智化改造。
2、科技自立自强：以“原创-转化-人才-数据”闭环抢占全球创新制高点
《建议》围绕“加强原始创新与核心技术攻关、推动科技创新与产业创新深度融合、一体推进教育科技人才发展、深入推进数字中国建设”四个方面展开，系统部署了提升国家创新体系整体效能的重点任务：
一是加强原始创新和关键核心技术攻关，抢占科技制高点。《建议》将其置于科技战略的核心位置，旨在通过体制机制创新与技术攻关、制造到应用的全链条突围，系统性破解关键领域“卡脖子”难题，并实现科技“跟跑者”到“领跑者”的转变。具体举措包括：第一，“采取超常规措施”突破关键领域。通过完善新型举国体制，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等关键“卡脖子”领域取得决定性突破。超常规措施关键在于完善攻关机制，通过举国体制优势把政府、市场、社会等各方面力量有机结合起来，把科研攻关、成果转化、市场应用有效衔接起来，具体可能体现在三个方面：一是资源投入，加大财政资金、税收优惠、专项基金等支持力度；二是人才引育，建立高技术人才引进制度，吸引全球顶尖人才；三是管理机制，赋予科研单位更大自主权，建立以创新价值为导向的评价体系。第二，强化基础研究布局与长期投入。提高基础研究经费占研发总投入的比重，加强战略性、前瞻性、体系化布局。当前我国基础研究投入占比仍低于发达国家水平（约6.88%）（见图7），《建议》明确要求“提高比重”，逐步向发达国家普遍超过10%的目标靠拢。第三，优化创新生态，激发原始创新活力。通过改革科技评价机制、加强知识产权保护、激励原始创新，营造有利于颠覆性成果产生的制度环境，引导科研人员通过基础研究、原始创新从源头和底层解决关键核心技术问题。例如，推动科研评价从“重数量”向“重质量、贡献”转变，支持科学家专注长期攻关。
二是打通创新链条，推动科技创新和产业创新深度融合。《国家创新指数报告2024》显示，当前我国科技进步贡献率已超过60%，但科技成果转化率仍不足30%，远低于发达国家水平，大量科研成果未能有效转化为现实生产力，需加速创新链与产业链精准对接。为此，《建议》从多个层面部署系统性举措：其一，强化国家战略科技力量协同。通过“统筹国家战略科技力量建设”与“科技创新平台基地建设”，“增强体系化攻关能力”并“强化科技基础条件自主保障”。其二，优化区域创新格局。“完善区域创新体系”，强化央地协同创新，推动科技成果、人才、信息等要素在区域间流动和共享，因地制宜建设区域科技创新中心和产业科技创新高地，强化北京、上海、粤港澳大湾区等国际科技创新中心的基础研究策源功能和高端资源集聚效应。其三，完善科技成果转化服务链条。通过布局建设概念验证与中试验证平台，打通基础研究与技术开发、技术开发与规模生产之间的关键堵点，并加大应用场景建设开放力度，加速重大科技成果高效转化应用。其四，营造开放包容的创新生态。支持青年科技人才挑大梁，弘扬科学家精神和创新文化(300336)。其五，强化企业科技创新主体地位。鼓励企业牵头组建创新联合体，强化企业主导的产学研协同创新，促进创新资源向企业集聚，培育科技领军企业和“专精特新”企业。2024年规上工业企业研发经费支出占全社会研发经费比重达58.8%（见图8），但提升空间仍大。
三是夯实创新驱动的人才根基，推进教育科技人才发展。《建议》旨在通过统筹推进教育强国、科技强国、人才强国建设，打破三者间的制度壁垒，强化系统协同，将教育优势、人才优势切实转化为科技竞争优势和产业创新动能。当前，我国已建成世界上规模最大的教育体系，研发人员超700万人年（见图9），高等教育毛入学率达60.8%，但高层次人才供给与产业升级需求不匹配、关键领域人才结构性短缺等问题依然突出。为此，《建议》部署了多层次实施路径：其一，建立一体化协调机制。通过强化规划衔接、政策协同、资源统筹与评价联动，破除部门分割，系统性提升创新体系效能。其二，优化教育供给结构。围绕科技创新、产业发展和国家战略需求协同育人，通过优化高校布局、分类推进改革、统筹学科设置，并深入推进"双一流"高校和国家交叉学科中心建设，以强化科研机构、创新平台及企业的人才集聚与培养功能。其三，加快建设国家战略人才力量。聚焦战略科学家、科技领军人才、卓越工程师、大国工匠和高技能人才等关键群体，实施专项培养计划，完善全链条培养体系。其四，深化评价与激励改革。以创新能力、质量、实效和贡献为导向，深化项目评审、机构评估、人才评价与收入分配改革，并畅通高校、科研院所与企业间的人才流动通道，激发创新活力。其五，扩大国际交流合作。通过建立高技术人才移民制度，引育世界优秀人才，打造具有全球影响力的教育中心、科学中心和人才中心。
四是激发数据要素动能，深入推进数字中国建设。当前我国数字经济规模已突破55万亿元，占GDP比重达42.8%（见图10），但数据要素市场化配置水平不高、数字技术与实体经济融合深度不足。“十五五”时期，数字中国建设将从规模扩张迈向价值深化，其核心是通过构建高效的数据要素市场体系和深化数智技术赋能，为高质量发展注入新动能。一是夯实数据要素市场基础。规划将健全数据要素基础制度、建设全国一体化数据市场置于首位，旨在破解数据确权、流通、交易和安全保护等核心瓶颈，推动数据资源从“积累”转向“价值释放”。二是促进数字经济与实体经济深度融合。关键在于以工业互联网为抓手，推动制造业全链条数字化转型。通过5G、人工智能、边缘计算等技术在工业场景的规模化应用，提升产业链协同效率和韧性。三是全面实施“人工智能+”行动。《建议》强调以人工智能引领科研范式变革和产业应用创新，通过强化算力、算法、数据等底层支撑，推动AI在制造、医疗、治理、文化等领域的深度融合，抢占产业应用制高点。四是完善治理与监管体系。在推动创新的同时，规划强调加强人工智能伦理、安全与合规监管，完善法律法规与应用规范，为数字中国建设营造开放、安全、可持续的发展环境。通过以上部署，数字中国建设将系统性打通“数据-技术-应用-治理”闭环，为构建现代化经济体系提供核心支撑。
3、全面绿色转型：以制度与能源变革为引擎，培育高质量发展新动能
“十五五”规划将绿色发展的战略定位，从以往的环保约束提升为驱动高质量发展的核心引擎，标志着绿色转型正式进入以培育新质生产力为目标的新阶段。这一战略性提升集中体现在两个方面：一是在构建现代化产业体系的部署中，“绿色化”被确立为产业升级的三大核心方向之一，与高端化、智能化并列，凸显了绿色竞争力在产业发展中的基础地位；二是规划将绿色发展的工作主线明确为“加快经济社会发展全面绿色转型”，并系统纳入“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”的实施路径，展现了从理念到行动的全面升级。定位的转变表明，绿色发展已深度融入经济内核，成为“新质生产力”的关键内涵。规划预期，我国在新能源汽车、光伏等绿色领域的现有优势，将进一步转化为支撑科技创新、能源安全与国际竞争的战略支柱。规划预期，我国在新能源汽车、光伏等绿色领域的现有优势，叠加“十五五”全面绿色转型提速，将转化为支撑科技创新、能源安全与国际竞争的战略支柱，拓展我国的发展优势、增强全球治理话语权。对于如何加快全面实现绿色转型，《建议》明确了四大主攻方向。
一是构建以碳排放双控为核心、市场机制为动力的激励约束体系。“十五五”时期是实现碳达峰目标的关键窗口，需完成单位GDP二氧化碳排放量较2005年下降65%的目标。以2005年为基期，过去四年仅完成总目标的4.5%，剩余六年需完成12.1个百分点的减排任务（见图11），攻坚难度显著加大。为此，《建议》明确提出构建以碳排放总量和强度“双控”为核心、市场机制为动力的激励约束体系，推动由“能耗双控”向“碳排放双控”转变。其核心是建立统一规范的碳排放统计核算体系，将排放管理责任压实到地方、行业、企业和项目层面，为市场主体划定清晰排放边界。同时要充分发挥市场机制作用，通过扩大全国碳市场行业覆盖、完善绿色金融和生态补偿机制等措施，推动形成有效的碳价格信号与资源引导机制。这一“底线约束+市场激励”的治理路径，将统筹目标刚性与资源配置效率，系统支撑2030年碳达峰目标的实现。
二是以新型电力系统为核心，加快构建新型能源体系。能源领域碳排放占全国碳排放总量85%以上，是绿色转型和“双碳”工作的主战场，“十五五”规划将“加快建设新型能源体系”置于核心战略位置。但当前煤炭在能源消费结构中仍占据主体地位（见图12），规划旨在推动能源体系从单点优化迈向系统性重构，其关键支撑在于构建以新能源为主体的新型电力系统。新型电力系统通过“多源互补、源网协同”的技术创新，着力破解新能源发电的间歇性与波动性难题。规划明确需大力发展新型储能，科学布局抽水蓄能，并加快智能电网与微电网建设，发展分布式能源，以提升电力系统对新能源的接纳、配置和调控能力，统筹好就地消纳与外送通道建设。同时，坚持先立后破，一方面坚持风光水核等多能并举，并加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制，大力发展非化石能源；另一方面推进煤电改造升级和散煤替代，推动煤电由主力电源有序转向调峰备用，使其成为支撑高比例新能源接入的灵活性资源。最终，通过供给清洁化、系统柔性化、机制市场化协同发力，推动能源消费绿色低碳化，为能源安全与低碳转型奠定坚实基础。
三是加快产业结构绿色低碳转型。要推动绿色从外部成本转化为内生动力，关键在于做好产业结构的“加减法”。做“加法”方面，以建设零碳工厂和园区为抓手，加快发展绿色低碳产业，预计未来五年将撬动十万亿级市场空间。做“减法”方面，在钢铁、有色、石化等高碳行业实施节能降碳专项行动，通过刚性约束倒逼技术升级与产能优化，推动煤炭和石油消费达峰。同时，在光伏、风电、储能等优势领域积极引领国际标准制定，将产业优势转化为全球绿色话语权，为产业长远发展奠定基础。
四是推动经济社会发展全面绿色转型。规划聚焦“加快形成绿色生产生活方式”，旨在通过分区管控、设备更新、循环经济与绿色消费的协同发力，系统推动全面绿色转型。首先要深入推进生态环境分区管控，加强同国土空间规划衔接，协同优化产业布局，为各地区经济发展“明底线”“划边框”，并建设美丽中国先行区，打造绿色发展高地，形成一批可在全国推广的重大制度成果和经验模式。在生产端，我国工业、建筑业固体废物综合利用率分别约为60%和40%，需以大规模设备更新和循环经济为核心抓手，实施固体废物综合治理行动，深入推动工业、建筑、交通等重点领域清洁生产和资源高效利用，从源头促进节能降碳和产业绿色化升级。在生活端，通过健全绿色消费激励机制，综合运用价格、税收、补贴等经济手段，引导绿色消费、垃圾分类和资源节约成为社会自觉，并加速终端用能电气化进程。这种生产和消费两端协同、多政策并举的系统路径，将为建设美丽中国奠定坚实基础。
（二）基础支撑：以扩大内需和深化改革开放，畅通与做强国内大循环
主线二的逻辑在于，通过激活内部需求与优化制度环境，共同夯实经济发展的根基。具体从三方面协同推进，一是以扩大内需为做强国内大循环的战略基点，旨在应对外部不确定性，将发展的立足点深植于国内超大规模市场；二是以深化改革为根本动力，通过体制机制创新，破除循环堵点，为经济注入源源不断的活力与韧性；三是以扩大开放为关键路径，更好利用全球要素与市场资源，促进国内大循环的质量与效率提升。
1、扩大内需：提高居民消费率、统一大市场，畅通与做强国内市场
《建议》强调要“坚持扩大内需这个战略基点”，提出“居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强”等明确目标，意味着“十五五”时期提振居民消费已成为必须完成的硬约束，其重要性不言而喻。同时，《建议》提出“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，投资保持总量合理增长、结构优化也是扩内需的应有之义。此外，《建议》将“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”作为强大国内市场的重要任务之一，表明统一大市场建设已被视为畅通循环关键一招。“十五五”期间提振居民消费、扩大有效投资、统一大市场共同构成扩大内需的关键支撑。
从消费增长空间看，预计“十五五”时期居民消费增速有望达到8.5%左右，不排除服务消费增速实现双位数增长。2024年我国居民消费率为39.9%，较处于人均GDP（购买力平价）相同发展阶段的日本、韩国、德国、英国、美国低约18个百分点，其中服务消费贡献了七成左右（见图13-14），长期潜在增长空间广阔。《建议》明确提出“十五五”期间“居民消费率明显提高”，参考此前“十二五”期间提出“居民消费率上升”目标后，居民消费率五年累计提升3.1个百分点的经验，预计到2030年末居民消费率有望提高3-5个百分点（见图15）。同时，结合“十五五”国内经济增长目标锚定在5%左右、综合通胀指数增长1-2%的判断，可测算出未来五年居民消费增速有望达到7.5-9.5%，其中服务消费有望实现更快的增长。
从提振消费的路径看，预计在坚持惠民生和促消费相结合导向下，将聚焦增加中低收入群体收入、优化供给与消费环境、以及强化财政民生保障三方面展开。
一是重点发力增加中低收入群体收入，增强消费能力。消费是收入的函数，要实现消费持续稳健增长，必须先解决居民尤其是中低收入群体的增收问题。《建议》提出三方面举措：第一，“有效增加低收入群体收入”，直接回应了“十四五”期间20%低收入户（五等份收入中最低的一等份）收入增长偏慢的问题（见图16），明确未来政策重点方向；第二，“提高居民收入在国民收入分配中的比重”，并明确“推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制，加强企业工资分配宏观指导”等举措，亦更聚焦于为中低收入群体增收提供制度保障；第三，提出培育壮大乡村特色产业发展、支持农村创业就业、扩大民生服务业供给等方向，有利于中低收入群体获得就业支持。
二是扩大优质供给、优化消费环境，释放消费升级潜力。当前国内消费供给滞后于需求，已成为制约消费结构升级的关键因素，如服务业领域部分行业仍面临准入限制，“一老一小”、文体娱乐等重点领域优质供给不足问题仍较为突出。为此，《建议》从制度环境和供给能力两方面系统部署，致力于打通“需求已升级、供给没跟上”的核心堵点：制度环境方面，明确提出放宽服务业准入，清理汽车、住房等消费不合理限制性措施，落实带薪错峰休假等举措，有利于充分释放居民潜在的升级与服务消费需求；供给方面，强调扩大优质消费品和服务供给，强化品牌引领、标准升级，新技术应用等方式，推动商品消费扩容升级，预计未来金融财政对养老、托育、文体等服务消费领域企业的支持有望明显加大。
三是强化财政民生保障，缓解居民消费后顾之忧。当前我国人均GDP已站上1.3万美元，根据国际经验，正处在公共支出需求迅速增长的“瓦格纳加速期”。但从实践看，我国财政民生支出比重持续处于同等发展阶段全球趋势水平的下方（见图17），反映基本公共服务保障仍显不足，直接推高了居民家庭在教育、医疗、养老等方面的负担，强化了预防性储蓄动机，形成“基本民生支出负担重→预防性储蓄增加→当期消费收缩”的负向循环，严重抑制了居民消费意愿。因此《建议》提出“合理提高公共服务支出占财政支出比重”、“提高民生类政府投资比重”，均指向未来财政民生支出占比和速度有望明显加快。参考“十二五”至“十四五”期间民生支出占比平均每五年提高3–4个百分点的经验（见图18），“十五五”期间该比例有望提升至少5个百分点，民生相关支出年增速可能接近10%。
从扩大有效投资看，扩大政府投资于人力度与提高民间投资比重是重点。考虑到当前消费需求的恢复仍需一定时间，且国内部分领域的有效供给仍然不足，保持合理规模与结构优化的投资增长，仍是扩大内需、稳定经济增长的有效途径。具体而言，《建议》在投资工作部署上有两方面值得重点关注：一是强调优化政府投资结构，“提高民生类政府投资比重”，以推动人力资本积累，形成“人力资本红利”。二是明确“提高民间投资比重”。近年来我国民间投资占比下降较快，由2015年的64.2%降至2024年的50.1%，这一趋势已对就业和创新活动造成明显影响。“十五五”期间要实现科技自立自强与高质量就业等目标，亟需进一步激发民间投资活力，提高其占投资的比重。
从破除统一大市场堵点的政策导向看，整治“内卷式”竞争有望提速且见到实效。《建议》将建设全国统一大市场作为做强国内市场的关键任务单独列出，并在表述上从二十届三中全会提出的“构建”，进一步深化为“坚决破除…卡点堵点”，释放出强烈的破局信号。2025年9月，总书记在《求是》发表文章，将“整治企业低价无序竞争乱象”列为建设统一大市场必须加紧清除的六大顽瘴痼疾之首，进一步凸显出“反内卷”在当前政策议程中的优先地位。我们认为“反内卷”见到实效，打破低物价循环已具备多项支撑条件。一是供给端，统一大市场建设正着力整治政府采购招标、地方招商引资等乱象，着力于“形成优质优价、良性竞争的市场秩序”，从源头上抑制了低效同质投资。二是需求端，《建议》明确提出“居民消费率明显提高”的目标，强化了需求的拉动作用，有利于削弱企业低价内卷动机。三是“十五五”时期高质量发展导向将推动供需匹配度提升，逐步化解因结构错配导致的内卷压力。此外，价格信号也已出现积极变化，国内PPI环比连续两个月摆脱负增长，同比转正可期（见图19），反内卷主线的投资机会价值或逐步显现。
2、深化改革：发挥经济体制改革牵引作用，增强高质量发展动力
《建议》将“加快构建高水平社会主义市场经济体制”置于“建设强大国内市场”之后，并明确其核心功能在于“增强高质量发展动力”。这一战略安排背后的核心考量是：当前我国内需不足与供给端内卷并存的结构性矛盾，根源在于央地关系、社会保障等深层次体制机制障碍，必须依靠改革系统性破解，以释放增长潜能。同时考虑到2029年是全面落实三中全会改革部署务的收官节点，“十五五”时期全面深化改革步伐将显著加快。
《建议》明确充分激发各类经营主体活力、加快完善要素市场化配置体制机制、提升宏观经济治理效能三大具有牵引作用的经济体制改革方向，五大改革重点值得关注。
一是激发经营主体活力要着力推动大中小企业协同融通发展。《建议》首次提出“推动大中小企业协同融通发展”，此举能有效汇聚各方创新资源、激发全社会创新活力、提升产业链韧性，从而夯实国内大循环根基。实现这一目标，需政府与市场协同发力，重点推进机制创新与生态培育。其一，政府要科学引导，通过建设开放共享的公共服务平台，促进企业间协同创新与资源高效配置。其二，发挥市场机制作用，引导大型企业特别是国有企业履行“链长”职责，主动开放资源，并加强专业服务机构能力建设，为各类企业提供技术支持和服务保障。其三，营造生态氛围，加强知识产权保护和合法权益维护，推动开展公平合作、实现收益共享，最终形成大中小企业共同发展的产业生态。
二是要素市场化改革更加重视存量管理。在长期高速发展后，我国经济已转向高质量发展阶段，增量扩张受制于人口、资源、环境等因素而趋于放缓，但我国已积累起规模庞大的基础设施、工业设备及数据资源等存量资产。鉴于此，未来宏观经济治理将更加重视存量管理，着力提升存量资源配置效率，行政事业单位存量国有资产规模大、分布广，是未来盘活存量的重点。《建议》明确了两项重点任务：其一，编制宏观资产负债表，作为摸清“家底”的基础性工作，旨在全面评估国家、企业和居民的资产与负债状况，为精准防风险、优化资源配置提供依据；其二，完善并购、破产、置换等相关政策，促进市场在资源配置中发挥决定性作用，支持优质企业通过并购重组做大做强，推动缺乏竞争力的企业顺畅退出，从而提升全要素生产率。
三是宏观经济治理更加注重效能提升，促进发展模式更多由内需主导。当前宏观政策效果受到有效需求不足的制约，政策效能下降成为核心堵点。为此，《建议》明确了三大改革方向以提升政策效能，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式：其一，强化国家发展规划的战略导向作用，将其作为经济结构转型期提升政策效能的关键抓手，重点包括健全扩大有效投资的投融资体制机制、坚持惠民生和促消费紧密结合、加快提升创新能力等。其二，实施更加积极的宏观政策。面对转型期阶段性需求不足的现实，未来五年宏观政策总体上仍将保持支持性基调，持续稳增长、稳就业、稳预期。其三，健全预期管理机制，作为一项关键制度创新，着力解决宏观数据与微观感受之间的“温差”问题，核心是稳定价格预期信号，通过清晰明确的政策沟通，避免因政策不确定性抑制企业投资与居民消费意愿。
四是财政改革重在增强可持续性。主要措施聚焦于支出端和收入端协同发力，以做大经济财政“蛋糕”。从支出端看，核心抓手是推行零基预算改革以优化财政支出结构，“好刀用在刀刃上”。关键在于打破以往“基数+增长率”的传统预算编制模式，转向从零开始逐项论证预算支出的合理性，确保财政资金花在“国家重大战略任务和基本民生财力保障”上。预计财政将更多向覆盖“人的全生命周期”的生育、教育、医疗、养老等公共服务领域倾斜，以释放内需潜能。从收入端看，税制与央地关系改革是重点。税制改革方面，核心是“降低间接税、增加直接税”，保持合理的宏观税负水平。我国宏观税负（税收收入/GDP）自2012年持续回落，2024年已降至13.0%，累计下降5.4个百分点，对财政可持续构成挑战；结构上，2019-2023年我国直接税占比平均为35.8%，显著低于国际水平（见图20），由于中低收入群体边际消费倾向较高，而高收入群体资本与财产性收入占比大，当前以间接税为主的税制不利于收入分配调节，因此未来需重点健全经营所得、资本所得和财产所得税收政策。央地关系改革方面，当前地方财力因土地财政转型持续承压，对非税收入依赖上升；而中央财政将收入近乎全额转移支付至地方（见图21-22），面临效率与公平的双重挑战。对此，《建议》明确提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”、“增加地方自主财力”，预计把跨区域、外溢性强的公共服务事权上划中央，同时依法有序下放部分税权，培育财产税、数字税等地方稳定税源，可能是未来改革重点。
五是金融强国建设有望迈入“快车道”。《建议》明确提出要“加快建设金融强国”，其重点任务是构建中国特色现代金融体系，包括加快构建科学稳健的金融调控体系、结构合理的金融市场体系、分工协作的金融机构体系、完备有效的金融监管体系、多样化专业性的金融产品和服务体系，以及自主可控安全高效的金融基础设施体系，《建议》均对六大体系提出要求和部署。这一体系化推进思路凸显金融发展正从单点突破迈向系统重构，旨在实现与经济实力相匹配的金融竞争力。在战略推进中，两大关键方向尤为突出：一是人民币国际化进程有望提速。《建议》删除“十四五”规划中的“稳慎扎实”二字，直接提出“推进人民币国际化”，这一政策转向基于三重考量：弥补我国GDP全球占比约17%与人民币国际支付份额不足5%的显著落差；通过建设自主可控的跨境支付体系筑牢金融安全屏障；把握当前国际货币体系变革的战略窗口期。二是资本市场被赋予更高战略使命。规划明确要“提高资本市场制度包容性、适应性”，健全投融资协调功能，这不仅是服务科技创新和产业升级的关键举措，更是打通“科技-产业-金融”循环的制度保障。通过发展多元化直接融资工具，增强服务新质生产力的能力，为构筑“长周期转型慢牛”奠定了坚实的制度基础。这一系列部署表明，金融强国建设已从单一维度拓展为涵盖制度、市场、监管与基础设施的体系化工程，其成功实施将为实现高质量发展提供坚实支撑。
3、对外开放：从“要素流动型开放”向“制度型开放”，畅通国内国际双循环
《建议》提出要“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”，其核心脉络是要从“要素流动型开放”向“制度型开放”的深度跃迁，以自主、可控、高水平开放塑造国际竞争新优势。整体看，“十五五”时期要完成以下两大任务：
一是战略升级，以“制度型开放”为核心，对接高标准国际经贸规则。这也是未来五年开放战略的顶层逻辑，其重点不再仅是降低关税、扩大市场准入（“边境上”措施），而是转向规则、规制、管理、标准等“边境后”措施的深化改革与对接。具体看，可概括为两条路径：第一条是主动对标国际高标准协定，如积极加入《全面与进步跨太平洋(601099)伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等，倒逼国内制度体系与国际接轨；第二条是平台先行先试，如实施自由贸易试验区提升战略，高标准建设海南自由贸易港，将其打造为制度型开放的“试验区”。
二是聚焦三大重点领域，优化开放布局。第一，贸易创新与平衡。推动货物贸易优化升级，关键发力点是中间品贸易（巩固产业链份额）、数字贸易（抢占新规则话语权）及服务贸易（通过负面清单管理模式扩大开放），促进贸易提质增效。如我国占全球中间品贸易比重从1995年的2.6%跃升至2024年的15.0%（见图23），反映我国在全球供应链的角色从“低端加工”转向“全球供应链枢纽”，成为维护全球产业链供应链稳定的关键力量。第二，双向投资的优化。在“引进来”上，重在落实“准入又准营”，打造透明、稳定、可预期的营商环境；在“走出去”上，强调有序引导与风险管控，推动产业链供应链理性跨境布局。第三，“一带一路”的高质量发展。从大规模基建的“硬联通”，转向规则标准的“软联通”与民生项目的“心联通”，并拓展绿色发展、数字经济等合作新空间，提升项目综合效益与抗风险能力。
（三）协调发展：以区域协同和民生保障为抓手，扎实推动共同富裕
该主线立足于中国式现代化“全体人民共同富裕”的核心要义，致力于破解发展不平衡问题，其核心逻辑在于：以“全体人民共同富裕”为目标导向，将人的全面发展转化为经济持续发展的根本动力。其实施依托两大路径协同发力：一方面，通过深化“区域协同”优化经济空间布局，充分释放不同地区的发展潜力，拓展内需增长新空间；另一方面，通过强化“民生保障”夯实社会基础，着力补齐公共服务短板，提升居民消费能力，将发展成果切实转化为内需体系的持久支撑。区域协同与民生保障相互促进，共同构筑“在发展中促进共享、在共享中实现更高质量发展”的良性循环，扎实推动共同富裕取得实质性进展。
1、区域协调发展：强化四大战略叠加效应，释放高质量协同新动能
《建议》首次将区域协调发展定位为“中国式现代化的内在要求”，并将其工作主线从“优化国土空间布局”升级为“优化区域经济布局”，标志着政策重心将从静态的空间功能划分转向动态的经济协同与联动。在战略框架上，政策强调发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的“叠加效应”，推动区域发展从“单兵突进”向“系统集成”转变，区域协调的功能定位也由缓解发展不平衡，升级为支撑经济高质量发展的关键战略支点。基于上述导向，未来将在三大领域系统推进：
一是优化重大生产力布局，增强区域发展协调性。近年来，东部地区与东北地区的人均GDP差距有所扩大，但对中西部地区的相对优势在趋缓（见图24）。《建议》将“增强区域发展协调性”置于关键位置，核心是基于比较优势优化重大生产力布局。一方面巩固提升京津冀、长三角、粤港澳大湾区等高质量发展动力源(600405)，支持经济大省挑大梁，把国家战略“所需”与区域“所能”有机结合，以更好支撑中国式现代化；另一方面培育长江中游城市群、成渝双城经济圈等新兴增长极，打造承东启西、联通南北的枢纽节点。在此框架下，各地区将实现优势互补：东部聚焦科技创新与高端制造，中西部承接转移并发展特色产业，生态地区通过国家补偿机制保障生态产品供给，在提升整体效能中增强发展协调性。
二是以跨区域协同机制、联结型地区为重点，促进区域联动发展。关键在于打破行政区划壁垒，健全区域协同“软机制”，推动创新链与产业链跨区域高效协作。一方面，更好发挥跨区域联结型地区支撑带动作用，依托地跨多省的城市群、省际交界地区的节点城市和县城等区域，充分发挥其现有较好的产业基础、显著的分工协作潜力以及深化产业合作的现实需求，有效整合资源、强化协同联动，形成更大范围、更深层次的协同发展效能；另一方面，需加快构建区域联动发展的体制机制，健全区域间规划统筹、产业协作与利益共享等制度安排，积极拓展以自然流域为单元、围绕共同资源开展产业、基建与环保协同的流域经济模式。同时，要加快推进跨区域、跨流域基础设施“硬联通”，不断夯实区域联动发展的物理基础。
三是深化以人为本的新型城镇化，全面激发内需动能。首先必须统筹好存量和增量供地，“十五五”时期，新型城镇化战略正从“速度规模”向“质量内涵”转变，我国城镇存量建设用地规模已经很大，《建议》明确赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，构建“政府主导+市场化参与”收购储备体系，在城市层面统筹存量和增量用地布局；探索实施建设用地总量按规划期管控模式，坚持项目跟着规划走，要素跟着项目走，新增建设用地优先支持重大项目。其次，要加快城市群一体化和都市圈同城化，推进超大特大城市功能疏解与城市更新，引导城市圈内中心城市更好发挥辐射带动作用，与周边城市（镇）共建通勤圈、产业圈、生活圈这3个圈，推动开展“总部+基地”、“研发+生产”、“生产+服务”等协作。同时，将县域经济打造为农业转移人口市民化的重要载体，配套推进市民化改革、公共服务均等化等关键制度创新，系统破除体制机制障碍，全面释放内需潜力。
2、民生保障：筑牢就业根基，构筑全生命周期政策支持体系
《建议》将“改善民生”相关内容的排序较“十四五”提升1位，并把“推动共同富裕迈出坚实步伐”纳入指导思想，更突出强调“惠民生和促消费”相结合。这标志着“十五五”时期民生工作的战略权重得到实质性提升，其内涵已从基本保障层面，演进为扩大内需、夯实共同富裕基础的关键支柱。在推进节奏上，《建议》延续“尽力而为、量力而行”的原则，强调加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，体现了底线思维与务实导向，要求民生工作必须聚焦于解决“人民群众急难愁盼”问题，确保有限资源用于最紧迫的环节。具体而言，以下三方面的工作值得重点关注:
一是促进高质量充分就业被置于民生任务首位。“十四五”时期，在疫情冲击、地产深度调整和外部关税压力等多重因素叠加影响下，我国结构性就业矛盾较为突出，尤其集中体现为青年群体失业率中枢显著提升（见图25）。为此，《建议》强调构建就业友好型发展方式。我们理解其核心思路体现在以下三个方面：其一，强化宏观调控就业优先导向，通过实施更加积极的宏观政策，推动经济保持适当速度，作为保证充分就业的最核心支柱，并始终把就业放在发展的优先位置。其二，加强新质生产力与就业协同，《建议》强调“积极培育新职业新岗位”“加大创业支持力度”，开拓了就业新思路；同时建设现代化产业体系也可以创造更多高质量就业岗位，其中民生服务业、新兴消费领域的增量就业机会尤其值得关注。其三，完善就业支持和公共服务体系，支持企业稳岗扩岗，加强劳动者权益保障，完善就业影响评估和监测预警，综合应对外部环境变化和新技术发展对就业的影响，筑牢就业安全底线。
二是聚焦构建贯通“生育、养育、教育、养老”全生命周期的政策支持体系。《建议》围绕教育、社保、健康与人口等领域做出重点部署，形成了一套应对少子化与老龄化挑战、提升全民福祉、增强长期发展内生动力的系统方案。
在生育阶段，《建议》着力降低家庭成本与后顾之忧，重点通过发放育儿补贴、优化生育保险、落实生育休假制度、发展普惠托育服务等举措，为育龄群体提供从经济支持到服务供给的全方位保障。目前我国总和生育率已降至1.0附近，跌破1.5的“低生育率陷阱”警戒线，未来十年育龄女性规模将稳定在3亿人左右（见图26），这构成了挖掘生育潜力、防止超大市场规模优势弱化的最后政策窗口期。因此，预计未来五年生育支持政策将全面提速加码，育儿补贴持续升级与普惠托育服务供给扩大值得关注。
在养育环节，《建议》注重构建“生育-养育-教育”无缝衔接的支持链，从稳步扩大免费教育范围、探索延长义务教育年限,到推动基础教育扩优提质、高等教育提质扩容，再到健全学校家庭社会协同育人机制，旨在系统提升人力资本投入的质量与公平性，实质性减轻家庭的教育负担。预计未来五年，进一步扩大普惠乃至免费的教育覆盖面，特别是向前延伸至学前教育、向后探索覆盖高中教育，将是政策发力的关键所在。此外，《建议》强调“健全与人口变化相适应的教育资源配置机制”，该机制通过动态优化教育资源布局，提升了供给的精准性与前瞻性，也更好保障了教育公平、人力资本的可持续积累。
在养老阶段，《建议》聚焦于提升基本养老保障、优化服务供给与激发银发经济潜能三大方向，系统构筑老年阶段的经济与照护支撑体系。我国银发经济发展具备扎实基础与持续动力：一是2024年我国65岁及以上人口占比已达15.6%，未来十五年该群体年均增速预计保持在3.6%（见图27），构成庞大的需求基本盘；二是当前城乡居民基础养老金水平仅为城镇职工的6%左右（见图28），《建议》明确提出“逐步提高城乡居民基础养老金”，未来若稳步上调，将直接增强近1.7亿城乡居民老年居民的消费能力。三是《建议》强调“继续划转国有资本充实社保基金”，为养老保障体系可持续运行提供稳定资金来源，共同助力释放老年群体消费潜力。基于上述支撑，银发经济领域未来将迎来系统性发展机遇，值得长期关注。
三是房地产高质量发展成为重要民生工程。《建议》将房地产相关内容纳入民生板块，并强调“推动房地产高质量发展”，释放出两方面重要信号：一是房地产的定位发生深刻转变，从拉动经济的“增长引擎”转向关乎社会稳定的“民生支柱”。这意味着行业发展逻辑彻底重塑，房子要回归居住属性，未来政策将着力于“托底守护”而非“强力刺激”，重在防范化解系统性风险，推动市场实现软着陆与良性出清。二是在构建发展新模式方面，《建议》明确提出“优化保障性住房供给”和“因城施策增加改善性住房供给”两大方向，表明“十五五”时期“保障+市场”双轨并行的住房供给体系有望加速构建。预计后续政府有望继续推进收购存量商品房用作保障性住房的相关政策，强化公共住房的托底功能；同时支持合理改善需求，形成分层供给、良性互动的新格局。
（四）安全底线：以统筹发展和安全为底线，筑牢国家安全屏障
这是主线四，对应《建议》中的任务十一（推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国）和任务十二（如期实现建军一百年奋斗目标，高质量推进国防和军队现代化）。该主线的核心在于将“安全”从传统的社会治理范畴，提升至与“发展”并列、支撑中国式现代化全局的战略支柱地位, 以新安全格局保障新发展格局。两大任务的战略意图和核心涵义如下：
一、战略意图：应对大变局，为高质量发展提供确定性保障。“十五五”时期，我国发展面临的外部环境更趋复杂严峻，“不确定难预料因素增多”成为常态。在此背景下，安全主线的设立，旨在通过主动塑造安全环境，为经济社会发展创造稳定的战略预期。其意图并非被动防御，而是通过建设“更高水平平安中国”和“世界一流军队”，有效防范化解各类“黑天鹅”“灰犀牛”事件，确保现代化建设进程不被打断。这标志着国家战略从“发展优先、安全兼顾”向“发展与安全动态平衡、相互促进”的根本性转变。
二、核心内涵：构建全域联动、立体高效的国家安全体系。该体系包含内外两层架构：对内方面，完善国家安全体系，提升治理韧性。任务重点从泛化的社会管理，转向聚焦粮食、能源资源、重要产业链供应链、金融、网络、数据等关键领域的安全能力建设。其目标是实现从被动应对到主动预警、从事后处置到事前预防的治理模式转型，筑牢国内大循环的“安全底板”。对外方面，建设巩固国防，提供坚强战略支撑。以“如期实现建军一百年奋斗目标”为牵引，国防和军队现代化的核心是抢占新域新质作战力量制高点，这不仅是维护国家主权、安全、发展利益的需要，更是支撑大国战略博弈、保障海外利益、参与全球安全治理的能力基石。
《建议》对两大任务作了两方面的关键部署。
一是增强战略主动性，推进国家安全体系和能力现代化。其一，聚焦生存与发展的底线领域，涵盖粮食、能源资源、重要产业链供应链和重大基础设施安全，通过强化“安全能力建设”“加强储备”与“推进关键产业备份”，筑牢发展的安全底线。其二，瞄准赢得未来竞争的新兴领域，包括网络、数据、人工智能、生物、太空、深海等，不仅旨在维护安全，更着力塑造新的国家竞争优势、抢占未来发展制高点。其三，筑牢内部稳定的金融基石，核心是“统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解”，同时构建海外安全保障体系，加强反制裁、反干预、反“长臂管辖”斗争，为内部稳定创造有利外部环境。
二是高质量推进国防和军队现代化。《建议》明确提出“如期实现建军一百年奋斗目标”，这要求到2027年在关键领域取得实质性突破。“边斗争、边备战、边建设”的要求，凸显出高度的紧迫性与实战化导向，预计“十五五”期间国防军工支出将显著增加。在建设路径上，《建议》要求“加快机械化信息化智能化融合发展”，“推动新质生产力同新质战斗力高效融合、双向拉动”，这将促进人工智能、商业航天等前沿民用科技向军事领域加速渗透，为新域新质作战力量的规模化、实战化、体系化发展提供核心驱动力，同时通过国防需求反向牵引科技攻关与产业升级，最终筑牢国家安全与发展的战略基石。
（五）蕴含的资本市场投资线索
建议中长期重点关注以下六条主线：
1、科技成长主线：围绕“高水平科技自立自强”战略，新能源、新材料、航空航天、低空经济等新兴产业，量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等未来产业，有望获得政策与资本的双重支持，叠加“人工智能+”行动全面实施，算力、算法、数据基础设施及AI应用层企业也将迎来爆发式增长机遇。
2、产业升级主线：聚焦“建设现代化产业体系”，传统产业如矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等有望通过强化技术创新和质量提升迎来发展新机遇。
3、绿色转型主线：作为实现碳达峰的关键五年，“十五五”将全面推进经济社会发展绿色转型。新型储能、氢能、核聚变、风光电一体化、智能电网、绿色建材、循环经济等绿色低碳领域，有望获得政策与投资双重支持。
4、安全发展主线：能源安全（战略性矿产、油气储备）、粮食安全（种业振兴、智慧农业）、产业链安全（信创、工业母机、基础材料）、国防安全（军工电子、无人智能作战、航天航空）、数据安全（网络安全、隐私计算）等领域的投入将持续加大，相关配套产业链将迎来战略性发展窗口。
5、消费与民生主线：立足“惠民生与促消费相结合”的扩内需导向，银发经济、托育服务、健康中国、国货消费、情绪消费等与人口结构及生活质量提升相关的赛道具备长期潜力。
6、反内卷主线：依托于全国统一大市场建设与扩大内需战略的纵深推进，“十五五”期间打破低物价循环有望取得突破性进展，光伏、锂电池、储能、建材、化工、资源等板块机遇值得关注。
免 责 声 明|
本微信号引用、摘录或转载来自第三方的文章时，并不表明这些内容代表本人观点，其目的只是供访问者交流与参考。
市场有风险，投资需谨慎。本微信号所载内容仅供参考，不构成对任何人的投资建议。阅读者的一切商业决策不应将本微信号内容为投资决策唯一参考因素，亦不应认为本微信号所涉内容可以取代自己的判断，在任何情况下，本人及本人所在公司不对任何人因使用本微信号中的任何内容所引致的直接或间接后果承担任何责任。
本微信号涉及的本人所有表述是基于本人的知识和经验客观中立地做出，并不含有任何偏见，投资者应从严格经济学意义上理解。本人及本人所在公司对任何基于偏见角度理解本微信号内容所可能引起的后果，不承担任何责任，并保留采取行动保护自身权益的一切权利。
本微信号内容（除引用、摘录或转载来自第三方的文章），未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式复制、发表、引用或传播。
本人对本免责声明条款具有修改和最终解释权。
本文首发于微信公众号：明察宏观。文章内容属作者个人观点，不代表和讯网立场。投资者据此操作，风险请自担。
【免责声明】本文仅代表作者本人观点，与和讯网无关。和讯网站对文中陈述、观点判断保持中立，不对所包含内容的准确性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保证。请读者仅作参考，并请自行承担全部责任。邮箱：news_center@staff.hexun.com
![乙级测绘资质证书[乙测资字11513208]](https://img.hexun.com/chzzzs.jpg){kind=link}
最新评论