【杂志微阅读】商业银行监事会职权虚化问题及制度创新路径思考

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文/吴玉宇  湖南农业大学经济学院教授，副院长

本文载于《中国银行业》杂志2021年第9期

导语：由于监事会制度立法缺陷，导致监事会监督功能不能有效发挥，法律赋予监事会职权被架空，监事会在公司治理中难以发挥有效的制衡作用。要创新我国商业银行监事会制度，应进一步健全完善监事会相关法律法规，进一步界定监事会、独立董事监督职责边界，进一步细化监事会监督职责与激励约束机制。

2019年11月6日，国务院金融稳定发展委员会第九次会议特别指出，要健全中小商业银行公司治理机制，从根源上解决中小商业银行持续发展问题。监事会作为商业银行内部监督机构，是商业银行治理一个核心环节。尽管《公司法》《银行保险机构公司治理准则（试行）》《银行保险机构董事监事履职评价办法（试行）》《商业银行监事会工作指引》《银行治理三年行动计划（2020-2022年）》等法律规章对我国商业银行监事会职权进行了相关界定，但监事会职权虚化仍然没有在法律法规上得到根本性改变，由于监事会制度立法缺陷导致监事会监督功能不能有效发挥，法律赋予监事会职权被架空，监事会在公司治理中难以发挥有效的制衡作用，有悖于立法初衷。

我国商业银行监事会职权虚化的原因

立法司法层面法定权力界定模糊。第一，立法层面虽然规定了商业银行监事会的具体职权, 却没有界定职权清晰边界和实施必要手段。比如,《公司法》规定当董事和高级管理层的行为损害商业银行的利益时，监事会有权要求董事、高级管理层予以纠正,但若董事、高级管理层不予理会,监事会缺乏相应的制约措施或手段，致使纠正行为流于形式。同时，行使这些法定职权的前提是监事们需要具备相应的专业知识，而在实践中，我国商业银行特别是许多农村商业银行的监事并不完全具有这些专业知识。在公司治理结构设计中，独立董事法律规定可以担任审计委员会主任，借用银行内部、外部审计力量、内控合规力量等进行履职。《公司法》规定，监事可以列席董事会会议，但监事列席会议时并没有法定表决权，只能从会议程序上了解董事会的决策过程，如果董事会决策危及银行股东或存款人根本利益时，却没有法定的否决权，无法及时对董事、高级管理层决策质效产生监督。

第二，监事会的权力设置及职权范围并未在法律上做出详尽界定，影响监事会制度可操作性和监督有效性。比如，《公司法》规定监事会有权提议召开临时股东会或股东大会,但现行相关法律法规并没有赋予其特别召集权，在商业银行发生流动性危机或重大风险等特殊情况下，由于召集股东大会的职权专属于董事会，即便监事会依法行使提议权，如果董事会借故推诿，拒不召开股东会，监事会的“提议”很难落到实处。同样，虽然监事会可以对董事和高级管理层行为予以纠正和制止，但《公司法》未规定监事在商业银行发生重大风险等特殊情况下提起诉讼的权力，对董事和高级管理层制约能力相对不足，无法代表商业银行通过诉讼手段进行追究。

第三，监事会与独立董事制度存在法律渊源上诸多冲突。英美法系的独立董事制度与大陆法系的监事会制度各有特色，独立并行。但从目前我国商业银行实践来看，一元制与二元制的结合导致两种制度权力冲突，已严重影响监事会监督的有效性。《商业银行公司治理指引》将保护存款人和其他利益相关者的合法权益作为完善银行公司治理的基本原则和重要目标，但在实际执行过程中，存款人由于债权分散、数额较小，且不具有信息优势、监督控制能力和相关专业能力，缺乏一般企业债权人所具有的对企业的监督与控制能力。

实践操作层面权力约束机制缺乏。首先，董事会干涉监事选任的情况经常出现。依据《公司法》和商业银行章程，商业银行监事由股东代表和职工代表按照比例产生。我国目前由股东选举产生的监事，大多为国有资产或国有法人资产的代表，而非个人资产代表，而在实际操作中，监事选任独立性不够，依附性较强。相关法律法规对监事会成员的任免程序及资格要求没有具体规定，外部监事、股东监事也没有明确的遴选标准和机制，无法保证其专业性和有效履职能力，董事会干涉监事会中股东代表选任的情况经常出现。比如，董事会和银行高级管理层对监事会成员实际产生、运行效果可以施加诸多实际影响，特别是职工监事身份及行政关系不独立，通常由董事会或高级管理层提出意向人选后经职工代表大会按程序选举产生。

其次，监事会及下属工作机构薪酬考核和工作条件均由银行高级管理层提供，缺乏独立的资金保障，激励制度也不健全，责权利并不对等，监事会缺乏严格履职的动力和条件，有可能为了保全自身而选择不作为或对董事会、高级管理层重大违规行为选择沉默。监事会作为股东大会下设的独立监督机构，对董事会和高级管理层掌握的银行经营信息并不充分了解，无法进行实时监督，监督信息不及时或不完全，严重影响监事会监督的质效。同时，监事会采取会议式的集体决策方式，无法将监督责任落实到监事每个人，相应的约束机制也无法实施。

我国商业银行监事会制度创新路径的思考

进一步健全完善监事会相关法律法规。法律层面保障监事会的独立性，赋予其独立的监督权力是监事会实施有效监督的重要前提。一是赋予监事会相应的审核权、否决权及银行代表权等。《公司法》规定监事具有检查监督董事、高级管理层行为的权力，但并未明确规定检查结果的处理方式及权力界定，导致董事会可以随意操纵重大决策，不能有效保障银行根本利益。监事会在实施正常监管行为时应当有法定权力对其进行保障，《公司法》规定：董事、监事、高级管理层执行职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任，而现有法律法规中规定的赔偿范围和金额不明确，无法确定赔偿边界和赔偿金额。在商业银行实际经营管理中，通常由董事长对外行使银行代表权。当银行出现重大危机或其他特殊情况时，特别是如果董事长与商业银行发生利益冲突时，为保证银行和广大储户的根本利益，法律应当赋予监事会银行代表权，由监事长代表银行行使起诉权、应诉权等权力，作为监督管理者的角色通过诉讼手段防止股东利益受损。

二是赋予监事会相应的人事任免监督权。监事会没有独立的人事、财务权力，在法律上缺乏人事任免监督权和弹劾权,不能对董事、高级管理层的违法违规行为进行相应的人事制约。实践操作中，虽然银行审计部门和监事会同样对银行财务管理享有法定监督职能，但一些商业银行审计部门不但不能有效监督银行的财务管理，反而经常受制于董事会和高级管理层。如果将银行审计部门相关人员任免权力赋予监事会，有利于确保执行监督职务的独立性，便于商业银行内部监督机构之间的协调和配合,使有效的监督资源得到充分利用。

三是赋予监事会股东大会特别召集权。在我国公司治理结构中,监事会与股东会、董事会的设置，体现了制衡的治理理念。商业银行作为一种特殊的经济组织，不同于其他国有控股企业，不仅涉及到股东、经营者、员工，还涉及到广泛的债权人，以及作为经济发展的重要融资供给，其公司治理更具复杂性和特殊性。赋予监事会股东会的临时召集权，当特殊情况出现时，监事会可以直接召开股东大会，有利于维护银行股东及广大存款人的根本利益。

进一步界定监事会、独立董事监督职责边界。一是监事会与独立董事的监督边界。制度设计的重要功能是合理确定权力边界，监事会和独立董事同属于银行内部监督机制安排，其基本目标都是一致的，但侧重点不一样。监事会作为董事会外部监督机构，与董事会相互独立、互不隶属，都对股东大会负责，不受董事会和高级管理层约束，主要侧重于对董事会和高级管理层履职行为合法合规性进行监督，在董事会决策和经营管理活动中因重大违法违规行为而损害银行和股东利益，监事会有责任采取措施予以制止、纠正并追究责任。独立董事是董事会内部监督机构，主要在董事会决策过程中进行事前和事中监督。监事会和独立董事都负有监督董事会的职责，但独立董事履行监督职责主要是通过参加董事会会议，监督重点侧重于对董事会具体议案讨论和决策过程的个案监督，而监事会是独立于董事会之外的常设监督机构，设有专职监事长，这样能强化对董事会履职情况的日常监督，监督工作也更能客观和全面。

二是监事会与审计委员会的监督分工。监事会作为商业银行治理顶层设计中法定内部监督机构，可以牵头组织相应的内部检查，但更多的精力应放在统筹、整合内部监督资源上。审计、风险、法律合规等相关部门应制度化、常规化地主动将检查结果报送监事会，从而确保监事会知情权，增强监事会对银行整体风险的把控能力。根据各自法定职责，监事会应该全面对商业银行进行事后监督，对重大风险负有最终监督责任，这样审计委员会通过发挥其专业优势，在一定程度上弥补了监事会在事前和事中对商业银行监督的缺位。监事会应关注独立董事参与董事会决策中发表的意见，并与独立董事加强沟通，共同维护股东和银行的整体利益。

进一步细化监事会监督职责与激励约束。一是以章程形式明确监事会具体职责。监事不但享有监督公司财务的权力，还享有监督公司业务的权力，从一定意义上讲，监事会是在股东大会闭会期间，代表股东对董事、经理等经营管理者行为进行约束的常设、必设机构。商业银行章程应有充分保障监事会知情权的相应条款，包括相关资料送达制度、财务报表报送制度、监事会质询回应制度等。还应增加监事会的例行监督事项，如强制列席高级管理层办公会、定期检查商业银行重大项目进展情况、定期或不定期抽查商业银行财务活动等。此外，建议监事会与银行年度审计机构建立例行沟通机制，并对其审计质量进行监督评价，这样可以将监事会对商业银行的财务监督权落到实处。

二是以制度形式保障监事会强制约束权。将内部审计部门纳入监事会管理，内部审计部门作为监事会的常设机构，为监事会履行职责提供了必要的人力保证。同时，监事会和内部审计部门的分工也将更趋合理，能使内部审计成果得以充分利用，成为监事会参与公司高层决策的重要依据。赋予监事会对特定业务的强制约束权，明确规定需经监事会批准的业务事项；细化监事会经费保障制度条款，以避免监事会在资金上对董事会和高级管理层层形成依赖，例如，可设立监事会基金作为日常经费，数额由股东大会决定或按一定比例从商业银行利润中提取，列入商业银行年度预算中；加强对监事会成员的培训，不断提高监事的履职能力；丰富监督方法及内容，不断增强监督的权威性和有效性。

三是进一步完善监事会激励机制。首先，完善物质上的激励机制，建议商业银行建立合理的监事会监督考核指标体系，为激励监事积极履职及下属机构积极开展监督工作，专职监事的薪酬可采用“基本薪酬+浮动激励”的政策，浮动激励反映对重大监督事项的专业监督取得明显成效；对兼职监事可以采取出席会议补贴、岗位津贴和监事津贴相结合等方法鼓励其更为主动地参与日常监督。其次，构建声誉上的激励机制，对于工作表现出色的监事给予一定的精神奖励，提高其人力资源价值和社会美誉度，如评选年度最佳监事。为提升监事会监督的独立性和有效性，监事会下属机构应由监事会进行考核评价。最后，设计严格的、具有可操作性的监事履职评价实施细则和监事责任追究机制，制定详细具体的惩罚和奖励标准，如监事发生重大违法违规或损害银行股东利益的情况，可以要求监事举证自己无过错，否则应对其进行相应惩罚，以增加其失职成本。

（本文原载于《中国银行业》杂志2021年第9期）

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