【杂志微阅读】新冠肺炎疫情下全球金融监管政策发展与演变

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文/王家强  中国银行(601988)研究院资深研究员

李晔林  中国银行研究院博士后

本文载于《中国银行业》杂志2022年第1期

导语：在应对疫情的封锁政策和推动可持续发展的共识之下，全球范围内绿色经济、数字经济、普惠经济、科创经济等在逆势快速发展，这对相应的金融创新活动带来了新的发展机遇。因此，支持和规范相关领域的金融创新活动，必然成为金融监管关注的重点和新方向。

2020年新冠肺炎疫情暴发，对世界经济和国际金融产生前所未有、程度堪比“大萧条”前期的巨大冲击，各国金融监管机构协同实施逆周期调节措施；针对疫情以来绿色经济、金融科技及数字经济呈现的新发展趋势，推出相关支持政策，同时强化部分领域的风险监管。随着疫情有所控制，全球经济复苏，金融业发展趋稳，但通货膨胀及金融风险抬头，金融监管顺势调整。未来，预计逆周期监管措施将逐步回归常态，普惠金融、数字金融和绿色金融等新兴发展领域将是金融监管关注的重点。

全球金融监管政策演变的逻辑主线

2008年全球金融危机以来，国际社会进行了广泛而深刻的反思，就维护金融与经济的协调与动态稳定发展问题，在金融监管领域开展了诸多变革。近年来，这些监管改革成效显著，并在新冠肺炎疫情期间得到充分运用，这成为检视疫情以来全球金融监管政策演变的一条逻辑主线。具体来看，新冠肺炎疫情引起了全球经济在短期内急剧收缩、金融市场巨幅动荡。危机形势所迫之下，为避免全球经济大衰退进一步诱发大范围的金融共振和顺周期行为，各主要经济体采取了超常规宽松货币政策，缓解疫情带来的全方位冲击；为避免金融系统的信贷收缩加剧金融风险和经济衰退，采取临时放松监管要求、推迟还款期限等措施成为必然。

同时，在应对疫情的封锁政策和推动可持续发展的共识之下，全球范围内绿色经济、数字经济、普惠经济、科创经济等逆势快速发展，这为相应的金融创新活动带来了新的发展机遇。因此，支持和规范相关领域的金融创新活动，必然成为金融监管关注的重点和新方向。这是全球金融监管政策演变的另一条逻辑主线。

随着2020年下半年以来全球经济的波动复苏和通胀压力的不断上升，双支柱政策框架下的货币政策与宏观审慎监管政策随之逆向调整，同时为推动全球经济绿色可持续复苏、数字化、国际化和创新发展而发力，这成为2021年及未来一段时期内全球金融监管政策的重要演变逻辑。基于以上逻辑线条进行梳理，疫情暴发以来全球金融监管政策变化呈现新的特征。

特征一：宏观审慎政策导向下的逆周期监管

为缓释金融机构经营压力，避免加剧系统性金融风险，疫情以来全球金融监管呈现逆周期政策导向下的整体放松态势。

推迟实施部分强监管政策。《巴塞尔协议III》最终方案要求主要经济体实施更为审慎的金融监管标准，但受到疫情影响，原定于2022年起逐步实施的标准执行时间推迟一年至2023年。这是针对银行体系逆周期调节的重要举措。各主要经济体普遍采取了类似措施，比如，日本、印度等国央行推迟净稳定资金比率的实施，欧盟推迟针对存款机构的常规压力测试。为对冲疫情风险、缓解融资压力，中国将资管新规过渡期延长至2021年底。

放松资本监管要求。2020年3月，金融稳定委员会和巴塞尔委员会均宣布鼓励各地监管机构支持银行使用资本缓冲对抗信贷收缩并吸收损失。主要经济体采取的措施包括调降逆周期资本缓冲比率、放松留存资本缓冲要求、限制分红派息和股票回购、简化或修改资本监管政策、降低部分类型资产风险权重等。比如，英国、德国、法国和中国香港等先后下调逆周期资本缓冲比例，俄罗斯则实施逆周期资本缓冲保障信贷流动；欧元区、美国、澳大利亚允许银行临时启用资本留存缓冲用于吸收不良信贷资产损失，美联储修改银行总损失吸收能力（TLAC）相关规定，降低资本监管压力；许多经济体还通过调降高流动性资产、救助性债权和保护性抵押贷款的风险权重，提升银行资本充足率。

降低流动性监管要求。为了降低金融机构的合规成本，提升经营活力，巴塞尔委员会支持银行适当释放流动性缓冲，并鼓励其动用一定的高质量流动性资产（HQLA），保持高质量贷款规模。比如，印度、韩国、泰国、南非、葡萄牙、荷兰等国降低流动性覆盖比率（LCR）要求，缓解银行面临的短期流动性冲击；欧洲央行允许银行2021年底前在LCR低于100%的情况下正常经营；部分巴塞尔协议成员国降低对于央行的稳定资金要求；马来西亚和新加坡分别将净稳定资金比率（NSFR）要求从原本的100%和50%降低至80%和25%。

调整银行业拨备监管要求。为缓解资产质量下滑引发的合规压力，各经济体对监管措施进行了不同程度调整。比如，俄罗斯允许银行不增加受疫情影响的逾期贷款的拨备计提，印尼放松部分预期贷款的减值准备要求，马来西亚允许银行不增加新增重组贷款的拨备计提，巴西降低了对某些贷款再融资的拨备规定。同时，适度调整前瞻性拨备计提方法的实施日程。比如，美国推出CECL减值准备计量框架的五年过渡期方案，中国允许部分商业银行推迟实施强调前瞻性风险判断的IFRS 9准则。此外，2020年4月，中国下调中小银行拨备覆盖率20个百分点，帮助银行维持利润水平，增强信贷投放意愿。

引导保险业应对疫情。调整资本监管要求引导保险机构为市场增加流动性。欧盟、英国、加拿大、澳大利亚等要求保险公司和银行一样暂停疫情期间的股票回购或股息发放，以确保资本的提取尽可能用于支持贷款和吸收贷款损失准备。部分经济体监管机构一定程度上放松被保险的抵押贷款偿还日期要求，在风险可控范围内减少不良资产，敦促保险业提高疫情相关保险保障。美国、中国、欧盟、英国、日本等经济体通过扩展保险责任范围，对感染新冠肺炎或受疫情影响造成损失的客户提供保险保障；通过简化理赔程序、调整理赔优先级等方式，提高保险保障效率；通过延长疫情期间部分保险期限、适当减免费用等方式，助力受疫情影响较大的个人及企业渡过难关；在风险可控的范围内延长保单质押贷款期限、增加贷款额度、为客户提供增信服务等，帮助客户缓解短期资金压力。

特征二：支持全球经济可持续发展

为增强金融体系服务实体经济的能力，各国从监管层面支持银行普惠金融业务发展，帮助受疫情冲击的中小企业渡过难关；向绿色金融领域提供监管支持，推动经济可持续复苏。

新冠肺炎疫情以来部分经济体金融监管政策

（资料来源：IIF、作者整理）

加强普惠金融领域的支持政策。一是对受疫情冲击较大的客户提供贷款展期服务。中国创设普惠小微企业贷款延期支持工具；美国、日本、韩国、巴西、马来西亚等国允许对受疫情影响的贷款本息提供延期支付服务。二是针对中小企业和个人采取特殊信贷支持政策。美国启动多轮灾难贷款援助，支持受疫情影响的小型企业和非营利组织；英国“商业中断贷款计划”鼓励银行为中小企业提供贷款，用于支付员工薪资等；日本对中小企业提高贷款上限，提供现金流支持。三是为部分贷款增信。英国、德国、意大利、澳大利亚等多国提高面向中小企业的贷款担保额度，加大公共担保力度，帮助普惠群体可持续发展。四是促进贷款重组。印尼、印度放松贷款重组的要求和限制；俄罗斯针对商业银行推出专项贷款政策，专门用于贷款重组。

完善绿色金融领域的监管支持政策。一是完善绿色金融标准体系。比如，新加坡发布与气候有关的披露指南和绿色贸易融资框架，成立可持续发展小组逐步完善绿色金融体系。二是推动绿色债券发行。比如，中国统一对绿色项目的界定标准，为绿色债券发展提供稳定框架；欧盟委员会发行全球最大规模的绿色债券。三是将绿色评级系统引入金融机构。中国发布《银行业金融机构绿色金融评价方案》，明确纳入绿色金融评价方案的银行名单，确定绿色金融评价指标；欧洲银行管理局就如何将ESG因素和风险纳入信贷机构和投资公司的监管和监督框架提出建议，不断完善绿色金融体系。此外，巴塞尔委员会呼吁银行业关注气候风险及其影响，欧洲央行计划制定银行业气候风险压力测试，日本建立防范气候变化风险的绿色融资条款。

特征三：规范和强化重点领域的风险监管

疫情下全球金融体系数字化转型加快，反洗钱及反恐怖融资形势不断变化，各经济体完善相关监管制度，加强风险监管。

在金融科技领域，更加重视顶层设计、合规风险、安全问题、配套设施等领域的监管。比如，强化加密资产的监管和风险防范，加快央行数字货币研发进程。疫情之下全球支付产业数字化转型全面提速，加密资产广泛采纳可能削弱央行执行货币政策的能力，引发系统性风险。韩国针对可疑金融活动设立加密资产监控局；澳大利亚对监控、持有和定价加密资产，以及信息披露和风险管理推出监管指南。同时，央行数字货币应运而生。2021年7月，欧洲央行正式启动数字欧元项目；俄罗斯央行预计数字卢布将于2022年试点；尼日利亚央行推出数字货币“e奈拉”，成为首个启用数字货币的非洲国家。各国还加强金融科技创新与数据安全的监管。比如，泰国和卢森堡签署金融科技和信息共享谅解备忘录，促进金融服务创新合作；欧盟通过制定数字金融战略，推动隐私保护和数据安全欧盟标准落实。

在反洗钱及反恐怖融资领域，疫情以来迅速增加的线上金融活动对反洗钱工作提出新挑战，各国加强了相关监管措施，维护金融市场秩序。主要包括：一是完善反洗钱反恐怖融资监管机制。比如，日本发布反洗钱和打击资助恐怖主义行为准则，通过产品和服务、交易类型、国家以及客户属性识别相关风险。二是打击虚拟货币洗钱。比如，中国约谈多家银行及支付宝等机构，禁止其为虚拟货币交易炒作提供服务，防范跨境洗钱风险。三是管理金融机构跨境业务。比如，新加坡就豁免框架下资本市场中介机构跨境业务安排的反洗钱公告进行咨询；美国更新《银行保密法/反洗钱审查手册》，包括国际现金与货币汇款报告、外国金融账户报告等内容。四是加强国际合作。比如，英国和阿联酋签署解决非法融资问题的协议，提高了反洗钱的合作标准，重点关注新兴技术高风险行业。

展望：支持经济可持续复苏与管控新风险并重

随着全球经济恢复，超宽松货币政策的负面溢出效应逐步显现，通胀压力大幅上升，各国资本外流和汇率贬值等风险增大。未来全球金融监管将顺势调整，持续支持全球经济可持续复苏，并着力管控数字金融发展下的新风险。

审慎监管框架和逆周期调节逐步回归常态。金融机构处于宽松监管之下在短期内有利于提升稳定性，但长期来看可能引发系统性风险。伴随着疫情对金融安全的威胁得到有效控制，针对金融体系的逆周期调节将逐步回归常态。2021年以来，部分经济体结束了对银行业资本充足率的临时性宽松监管措施，通过对大型银行实施单独资本要求等方式推动银行业稳健经营。美国、英国、新加坡等国央行陆续取消对银行控股公司分红派息和股票回购的限制政策。

从长期看，全球流动性的快速补充可能推升系统性金融风险，全球性的金融审慎监管框架将进一步强化。比如，中国金融严监管态势在后疫情时代将依然延续。在加快大型银行补充资本金方面，系统重要性银行的认定以及附加监管规定出台；在提升风险抵御能力方面，TLAC管理办法强调健全风险处置机制、提高稳健经营水平；在完善监管框架方面，商业银行监管评级办法弥补了中小银行审慎监管短板；在健全金融公司治理方面，大股东行为监管办法出台，防范潜在漏洞和重大经营风险。

金融监管支持可持续发展政策将继续推行。新冠肺炎疫情加剧全球低收入群体的经济脆弱性，恶化其风险承受能力，推动普惠金融服务是各国最重要的经济复苏政策之一，该政策将在后疫情时代延续。数字普惠金融将成为衡量国家金融竞争力的重要指标。随着移动终端的普及和线上场景的丰富，数字技术降低了普惠金融的交易成本，线上信贷平台、金融科技增信机制等增加了低收入群体获得金融服务的可能，为增强金融服务的普惠性和包容性作出贡献，加快经济复苏。各国都将为促进数字普惠金融发展而积极提供赋能的政策环境，在制定发展规划、加大产业支持、加大财税支持、减少国际合作壁垒等方面积极推行数字普惠金融。

绿色发展是疫情冲击后最重要的全球性议题，各国持续推进绿色经济复苏计划，金融业承担着重要角色，对绿色金融领域的监管提出更高要求。各国将完善绿色金融标准体系，从监管政策布局引导金融行业绿色转型方向；将绿色金融相关因素纳入金融机构监管体系，完善激励约束机制，提升金融机构绿色转型的积极性；优化绿色项目分类目录，推出差异化的绿色金融支持工具，提高绿色金融支持的科学性和准确性。从监管角度评估现有监管框架下环境风险对金融系统的影响，全面落实气候变化相关风险压力测试，进一步提出纳入气候风险的金融监管框架。

数字金融与金融科技领域监管将持续强化。疫情加速金融数字化进程，为达到数字金融风险治理与金融科技创新发展相统一，各国将持续完善监管框架，强化监管措施。随着金融业运行机制和竞争格局的改变，去中心化与跨境数据流动增大监管难度，行之有效的数字金融国际监管框架和成体系的数字金融技术标准亟需建立。加强全局和区域的数字金融监管效率、协调各国的数字金融监管要求、设计数字金融创新监管体系将成为重要的全球金融监管趋势。在数字支付、数字货币、技术合规、数据安全、金融科技市场主体运行等重点领域，加强审慎监管的同时强调行为监管与功能监管，创新监管科技。此外，网络安全问题对银行业系统风险和脆弱性提出了挑战，各国需要通过制定监管办法助推银行网络安全措施的广泛落实，提升银行0业抵御网络威胁的能力；加大对数字金融发展环境下反洗钱、反恐怖融资活动的监管和打击力度。

（本文原载于《中国银行业》杂志2022年第1期）

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