两会｜徐诺金：关于尽快制定出台《中华人民共和国普惠金融促进法》的议案——基于兰考普惠金融试验区建设实践

徐诺金「全国人大代表　中国人民银行郑州中支党委书记、行长兼外汇局河南省分局局长」

2016年12月26日，兰考县获批成为全国首个国家级普惠金融改革试验区（以下简称兰考试验区），历经3年多建设，形成了可复制推广的“以数字普惠金融为核心，以金融服务、普惠授信、信用信息、风险防控”为基本内容的“一平台四体系”模式，初步探索出具有新时代中国特色的普惠金融发展之路。兰考试验区以体制机制创新释放改革活力、以制度保障破解普惠金融发展难题，形成了有参考意义的制度创新样本。

中共中央在党的十九届四中全会上提出，“要健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系。”国务院《推进普惠金融发展规划（2016－2020年）》（以下简称《规划》）中指出“制定和完善普惠金融相关法律法规，形成系统性的法律框架，明确普惠金融服务供给、需求主体的权利义务，确保普惠金融服务有法可依、有章可循。”今年为《规划》收官之年，但系统性的法律框架还没有形成。亟待出台一部普惠金融方面的基本法律《中华人民共和国普惠金融促进法》（以下简称《促进法》），规定公民的金融服务权利，明确金融机构义务，强化政府部门激励引导和监督职责，构建普惠金融发展的良好法治环境，形成各方参与、协调配合、共同发力的长效机制，推进普惠金融领域治理体系和治理能力现代化。

兰考试验区建设实践对立法的启示

“一平台四体系”兰考普惠金融模式已取得了显著成效。2019年12月末，兰考农户获贷率达40.88%，比2016年底提高34.82个百分点，是兰考试验区批复时的6.7倍，有力助推了兰考稳定脱贫奔小康和乡村振兴。2017年兰考县在全国首批实现脱贫摘帽。兰考模式入选中组部组织编写的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想 在改革发展稳定中攻坚克难案例》,是入选的172个案例中的两个金融工作案例之一。同时入选中央党校教学案例和清华大学教学案例。兰考模式已在河南省22个县（市、区）成功复制推广。兰考试验区建设始终坚持问题导向、制度先行，从普惠金融需求和供给两端发力，印发《普惠金融促进管理办法》等制度机制，出台普惠授信管理等21个专项方案，用制度推动普惠金融发展难题解决，形成普惠金融发展长效机制，提供了普惠金融制度建设的成功案例。

注重从需求侧建立保障农民等弱势群体获取金融服务的制度机制。一是出台管理办法。兰考试验区探索出台全国首部《普惠金融促进管理办法》，从基本金融权利出发，保障农民等弱势群体获取机会平等、价格合理、便捷安全的基本金融服务。二是建立普惠授信体系。兰考试验区针对农民信用缺失、空白不易贷款的难题，大胆创新，出台《普惠授信业务管理办法》，将信贷前置，变“信用+信贷”为“信贷+信用”机制，对农民无条件、无差别授信3?5万元，一次授信、3年有效，实现普惠授信户户全覆盖，让信贷服务的“触手可及”“人人均享”，破解无信用记录群体的贷款难题。三是完善信用信息体系。针对农民信用记录缺失、农村信用环境不佳的问题，建立“信贷信用相长行动”机制，对失信者联合惩戒，对守信者正向激励，提升农民信用意识，疏通需求通道，从基础和根源上推动农民获取金融资源的良性循环与长期可持续。四是形成能力建设机制。针对农民金融知识薄弱，获取金融服务能力、创富能力不足问题，设立“普惠金融讲习堂”“金融知识宣讲团”“金融夜校”，通过多种途径形成制度化机制，开展包括普惠金融、农业技术等知识教育，授人以渔，提高农民金融素养，提升农民创富能力，夯实普惠金融长期发展根基。

注重从供给侧建设普惠金融良好制度环境。一是建立普惠金融服务体系。印发工作方案，细化金融机构权利和义务。推行主办银行制度，实现普惠金融服务站村村全覆盖和数字普惠金融服务人人全覆盖，引导金融机构积极参与，大力发展数字普惠金融，创新金融产品，优化金融服务，推出产业发展信用贷、普惠授信、“三位一体”、产业链融资等标准化产品，让不同需求主体都能获取丰富、多样化的普惠金融产品和服务。二是建立风险防控体系。印发《信贷风险补偿金管理办法》，出台一揽子工作细则，建立由银行、政府风险补偿基金、担保公司、保险公司四方分段分担的风险补偿机制，解决金融机构开展普惠金融独自承担高风险的难题。三是制定系列激励制度。制定《普惠金融财税政策激励办法》等制度，统一规范财政奖补、差异化监管、上市公司培育等方面的政策，并利用货币政策工具等手段加强激励引导，解决“干与不干一个样”的问题。

兰考试验区的实践充分表明：制度是推动普惠金融不可或缺的驱动力，发展普惠金融有赖于良好制度环境。科学有力的制度体系，可以切实保障农民获取到基本金融服务，引导金融机构为农民提供可持续的金融服务，提高金融服务的可得性、覆盖率和满意度。

出台《促进法》的必要性

全面推进依法治国，是党的十八大作出的重大战略部署，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。良法是善治之前提。从目前的现状看，我国普惠金融尚没有完整的法律体系，长期可持续推动普惠金融发展缺乏必要的法律支撑。借鉴兰考成功案例的启示，推进和发展普惠金融，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，做好顶层设计，出台《促进法》。

需要弥补现行普惠金融法律体系缺失。现行的基本金融法律，《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》《消费者权益保护法》等法律，主要针对的是传统金融业务，没有普惠金融的相关规定，无法有效推动解决金融服务可得性这一普惠金融的核心问题。以现行的《消费权益保护法》为例，尽管单设法条对金融消费作出规定，保护金融消费者拥有八项权利。但普惠金融重点服务对象往往获取不到金融服务，获取不到金融服务，就无法享受金融消费者法定权利，其他法律面临同样问题。依据《立法法》，金融基本制度应制定法律。因此十分必要立法，将成功、成熟的政策制度和实践经验上升到法律层面，出台普惠金融基本法律《促进法》，弥补缺失的普惠金融法律体系，构建系统性的普惠金融法律框架。

需要立法保障普惠金融需求者权利。诺贝尔和平奖获得者穆罕默德?尤努斯说：“信贷是人权”，联合国2005年提出普惠金融时，也把其作为一项金融权利。权利是社会发展的产物，来源于社会实践和进步。当一个社会产生普遍性发展需求时，往往就会产生新的权利。在现代市场经济条件下，金融重要性不断凸显，公民财产权、受教育权、劳动权、居住权、健康权、金融消费者权益、公平交易权等等，都同金融直接相关，都必须通过金融才能得到保障或者更好实现，获取金融服务属于人的生存和发展权，属于人权的范畴。但普惠金融重点服务对象限于各种主客观条件，在获取金融服务方面存在天然不足，不能公平、便捷地获取服务。因此迫切需要立法保护金融领域的弱者，在同等条件下获得最基本金融服务的权利，这种权利可以定义为普惠金融服务权。出台《促进法》，可以有效保障金融服务的获取，推动社会的和谐发展与经济的可持续发展。

需要立法规定普惠金融供给者的义务。普惠金融服务的主力军是各类金融机构，但当前金融机构的经营目标、部门机构设置和管理机制以追求效率为核心，很难兼顾公平。对利润的考核直接造成对普惠金融重点对象服务动力不足、效果不佳，成为普惠金融推进过程中的瓶颈问题。要保障普惠金融服务权，必须立法明确金融机构的社会责任与法定义务，强制金融供给者在机构设置、产品设计、机制创新、发展指标等方面应兼顾公平性、包容性，不得排斥弱势群体，使其成为一项法律强制规定，通过监督问责，从根本上解决金融机构提供普惠金融服务动力不足的问题，也会推动金融机构进行体制机制转换和完善，促进金融更好服务实体经济，实现金融机构经济利益、社会效益的双赢。

需要立法固化长期有效的正向激励机制。普惠金融服务的主要群体是弱势群体，其获取金融服务不足问题是金融业的世界性难题。解决这些问题需要完善相关法律法规，消除制度障碍，提供制度保障。当前推动普惠金融，主要依靠《规划》以及国务院相关部委出台的文件，持续性、强制性不足，政策文件之间协调性不够。同时金融监管部门和各级人民政府推动普惠金融权责不明晰，无法形成“几家抬”局面，不利于引导、激励、监督金融机构提供普惠金融服务。只有从法律层面进行政策固化，推动形成持久的差异化监管政策、财税金融扶持政策等，出台支持普惠金融的法律，切实免除金融机构及其工作人员开展具有风险高、成本高、收益低为特征的普惠金融业务后顾之忧，正向激励和监督引导双管齐下，才能切实增进金融机构提供普惠金融服务的内生动力，变“拒贷”“惧贷”为“愿贷”“敢贷”，形成普惠金融长期、可持续发展的良性机制。

《促进法》的建议内容

综上所述，建议全国人大常委会尽快将《促进法》列入立法规划，并予以制定出台。建议《促进法》以明确需求者权利与义务为核心，规定供给者权利与义务，金融监督管理部门和各级人民政府部门引导、激励、评估和监督等方面职责及权力，不履行相应的义务和职责，就要承担法律责任。总的来说，《促进法》可以分为总则、需求者权利与义务、供给者权利与义务、促进与保障、评估与监督、法律责任、附则七部分。

关于总则

建议包括立法目的、普惠金融含义、对象、普惠金融体系、普惠金融开展的基本原则、数字普惠金融等。

一是普惠金融强调两个概念，首先是有需求，其次是机会平等，需求是前提，机会平等是核心，同时也包括价格合理、便捷安全。在此基础上，针对目前实际，指出普惠金融重点服务对象是小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等。明确推进普惠金融坚持市场主导、政府引导、商业可持续原则。

二是普惠金融权利。建议明确国家保障公民、法人和非法人组织公平获得金融服务、共享金融发展成果的权利。

三是关于普惠金融体系。明确从健全多元化广覆盖的机构体系，引导创新金融产品和服务手段，加快推进金融基础设施建设，发挥政策激励和引导作用，加强普惠金融教育与金融消费者权益保护等方面，构建普惠金融体系。

关于需求者权利与义务

建议主要包括以下三个方面：

一是普惠金融服务权概念。明确普惠金融需求者作为金融服务对象，有权获得包括开立账户、储蓄、融资、支付、理财、基金、证券、商业保险等基本金融服务。

二是普惠金融服务权具体内容。包括公平信贷权、普惠保险权、金融教育权、建议监督权等。

三是明确需求者有诚实守信、完善企业治理、防范金融风险等义务。

关于供给者权利与义务

建议供给者有权获取信息、公平享有优惠政策和实现可持续发展。建议供给者义务包括以下三个方面：

一是完善组织机构。大中型商业银行应设立专门从事普惠金融业务的部门，建立专门的普惠金融综合服务、统计核算、风险管理、资源配置、考核评估机制。各类金融机构应当在村镇设立普惠金融服务站点或代理网点，布放自助机具和终端，提供易得、便捷的普惠金融服务。

二是创新产品和服务。各类金融机构应当开发满足不同服务对象需求的普惠金融产品和服务，丰富担保品种类，提高信用贷款的服务比例；商业银行应当使用一定比例的存款，优先满足存款来源地普惠信贷需求，积极开展小微企业贷款服务，满足相应的监管指标；开发性政策性银行与其他金融机构合作，降低小微企业贷款成本，信用合作社应当发挥自身特色提供普惠金融服务；大力发展数字普惠金融，降低金融交易成本，延伸服务半径，并有效控制数字普惠金融发展风险。

三是创新考核机制。供给者应当全面、完整、准确统计普惠金融信息，完善普惠金融业务专项评价机制和绩效考核制度，建立定期普惠金融信息披露制度；应当建立健全针对普惠金融业务尽职免责机制，提高不良贷款考核容忍度。

关于促进与保障

建议明确正向激励的内容与保障措施，包括以下三个方面：

一是激励政策。规定金融监督管理部门应当实施央行政策引导和差异化监管激励；国务院和地方各级人民政府应当安排用于支持普惠金融发展的专项资金，各级人民政府应当完善农业保险专项补贴机制；国务院税务主管部门应当建立健全支持普惠金融发展的税收扶持政策；国家鼓励设立专门提供普惠金融服务的普惠型民营银行。

二是风险补偿。地方各级人民政府应当建立健全支持普惠金融发展的风险补偿、财政奖励等机制；设立支持普惠金融发展的融资担保机构或基金，建立重点服务“三农”和小微企业融资的再担保机构。

三是保障措施。各级人民政府应大力推进中小企业和农村信用体系建设，健全守信联合激励和失信联合惩戒机制；通过财政补贴、降低电信资费等方式支持偏远、特困地区的支付服务网络建设；国家推动完善农村土地承包经营权、农民住房财产权抵押贷款等相关法律制度，加快培育新型农业经营主体，加快形成现代农业经营体系；各级金融监督管理部门应当建立转让机制，把提供普惠金融服务作为一项可转让产品，在供给者之间交易和转让；地方各级人民政府应当加强金融知识普及教育，教育主管部门应当将金融知识纳入学校教育内容和国民义务教育体系。

关于评估与监督

建议明确评估与监督职责及权力，包括以下两个方面：

一是评估机制。各级人民政府应当建立推进普惠金融发展的目标责任制度，对政府部门和下级人民政府推进普惠金融情况进行考核和监督。各级金融监督管理部门应当建立普惠金融指标体系和评估考评体系，统计、分析、反映各地区、各机构普惠金融发展状况，督促各地区、各机构根据评价情况改进普惠金融工作。

二是监督机制。明确6类现场检查权力和5类监管措施。金融监督管理部门应当持续开展普惠金融风险日常、定期监测，建立风险防控机制，防范化解普惠金融业务风险。地方人民政府应当切实履行促进地方普惠金融发展和风险防控处置的责任。

关于法律责任

建议包括以下三个方面：

一是救济渠道。规定无正当理由被拒绝的，服务对象可以向金融监督管理部门投诉，也可以依法向人民法院起诉，要求金融机构提供相关服务。金融消费者权益受到侵犯后，可以依据相关法律法规，维护合法权益。

二是政府部门责任。各级人民政府和金融监督管理部门不履行推进普惠金融发展责任的，由其上级责令纠正、予以问责。国家机关和金融机构工作人员在普惠金融工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，泄露国家秘密、商业秘密和个人信息的，依法追究相关法律责任。

三是金融机构责任。商业银行达不到普惠金融业务规定的，由金融监督管理部门对其在机构设置、业务发展等方面采取限制性措施。在普惠金融评估和统计报送中虚报、瞒报，在提供普惠金融服务时披露虚假信息，从事非法金融活动，拒绝、阻碍监督检查，要承担相应法律责任。

    本文首发于微信公众号：中国金融杂志。文章内容属作者个人观点，不代表和讯网立场。投资者据此操作，风险请自担。