《中国金融》｜优化金融企业控股股东和董事会关系

编者按

7月3日，《经济日报》刊发了人民银行党委书记、银保监会主席郭树清的文章《完善公司治理是金融企业改革的重中之重》，完善公司治理是金融企业深化改革、实现高质量发展的首要任务。2016年国家主席习近平在二十国集团领导人杭州峰会上明确支持经合组织公司治理原则和中小企业融资高级原则。为了深化对金融企业公司治理的理解和认识，本刊编辑部策划“持续完善金融企业公司治理”专题，约请人民银行和监管机构领导以及专家学者多角度、全方位对如何完善金融企业公司治理进行深入分析。

作者｜李维安 王励翔「南开大学中国公司治理研究院」

文章｜《中国金融》2020年第15期

完善公司治理是金融企业改革的重中之重。在当前处于行政经济型治理胶着期、金融深度开放的大背景下，金融企业治理面临诸多新的转型挑战。而其中控股股东与董事会关系如何优化，又是完善金融企业治理的重中之重。

改革开放四十多年来，国有金融企业治理改革呈现出由计划主导的行政型治理向市场主导的经济型治理转型的路径。而由于改革逐层推进的渐进式特征，行政型治理与经济型治理在当前交织并存，我们称之为行政经济型治理模式。在这一模式下，国有金融企业面临的核心治理问题是政监资合一的“超级股东”的存在，使得董事会难以作为真正的决策核心提升治理的有效性。这种转型的滞后，不仅有碍于对金融开放国际化背景下日益增多的外资控股金融机构的公平有效监管和合理竞争，而且也不利于担负后疫情时期应急治理和绿色治理建设的要求。因此，当前完善金融企业公司治理就要求在推动治理转型的前提下，一方面通过政监资分离化解“超级股东”，另一方面通过提升董事会有效性，使其真正成为治理的核心，进而优化控股股东和董事会关系，以适应金融开放和绿色治理兴起带来的诸多挑战。

深化金融企业治理改革，加快由行政型治理向经济型治理转型

行政经济型治理胶着期易致金融企业经济型治理外壳下的行政型治理变形。在我国金融业发展初期，金融企业治理呈现出与经济型治理完全相反的治理模式，即行政型治理。伴随公司治理四十年改革，当前金融企业治理呈现出行政型治理与经济型治理并存、两相交织的行政经济型治理模式。在这种治理模式下，政府作为控股股东对国有控股金融企业的经营范围、业务规模以及经营流程都保持了相对严格的控制。这种治理模式为金融企业的平稳发展提供了保障，政府对于国有控股金融企业的控制，使其经营风险被控制在了较低的水平，从而在金融危机中规避了风险冲击。但是，在行政经济型治理下，经济型治理结构中仍存在显著的行政型治理要素。一方面，金融机构既有行政化的目标，又具有经济型目标；另一方面，金融机构高管既有董事会的提名，又有来自政府部门的行政任免。这导致经济型治理外壳下的行政型治理变形，进而带来金融企业内股权不相容、偏离资源最优配置和预算软约束等治理问题，并由此产生一系列潜在的转型风险。而且，由于金融企业兼具“治理者”与“被治理者”的双重身份，作为其他企业融通资本的重要纽带，金融企业治理改革的不完善，可能导致其在参与其他企业治理时，将行政型治理的要素引入，造成行政型治理同化，扭曲经济型治理效率。

当前，我国金融企业虽然已经建立起现代公司治理结构，但在经营目标、资源配置及高管任免层面仍然带有显著的行政型治理特点。尽管行政型治理与经济型治理的胶着期可能是现阶段以及未来相当一段时间我国金融企业治理的主要特征，但由行政型治理向经济型治理转型是我国金融企业治理演进的主线。未来继续深化金融企业治理改革的思路，仍是强化经济型治理的作用机制，弱化行政型治理，防止其可能带来的负外部性，逐步实现以经济型治理为主、行政型治理有效补充的相机治理模式。

推动政监资分离，实现由“管资产”向“管资本”转变

金融企业“超级股东”的治理目标多元化。在传统的公司治理框架下，公司股东仅行使经济权利。而现行的国有金融企业治理体系中，政府兼具三重身份，既是国有资产的管理者，又是国有股东权利的行使者，还是金融监管的监督者，“政、监、资”一体。此时的政府股东同时拥有经济权、行政权与监管权，突破了其作为股东的有限权利，形成了“超级股东”现象。我们认为，政府股东三重身份所形成的“治理困境”，是当前行政经济型治理胶着期急需解决的核心问题，是金融企业治理有效性提升的瓶颈。政府超级股东倾向于按照行政指令进行金融资源的配置，导致金融企业的经营目标出现偏离，并最终服务于政府的行政任务。近年来，我国金融企业治理改革的推进，在一定程度上削弱了“超级股东”的负效应，但治理胶着期下的“超级股东”问题仍然存在。

特别是当三种身份出现冲突时，政府股东可能会利用其行政权和经济权，为行政目标的有效履行提供“便利”，而此时的监督权则会“失效”。这种现象在地方金融企业中尤为突出。例如，部分地方政府往往会为金融企业提供隐性的资金担保，借助其发放超额贷款，在短期内刺激地方经济快速增长；地方政府也会给予地方国企更多的融资优惠，对其他企业的市场竞争造成不利的影响。这些行为都会促使地方金融企业承担过度的风险，抬升其不良贷款率，对金融企业的长期发展造成不良影响。

因此，现阶段完善国有资产管理体制，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实行国有资本市场化运作，要求实现对国有股份管理从“管资产”向“管资本”转变。2018年《关于完善国有金融资本管理的指导意见》提出，“完善国有金融资本管理体制，优化国有金融资本管理制度”。2019年《国有金融资本出资人职责暂行规定》提到，“各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责”“探索有效的国有金融资本授权经营体制及实现方式”。

那么，要实现国有股权管理由“管资产”向“管资本”的转变，就要进一步推进政监资分离的改革。首先，是“监”与“资”相分离。通过成立专门运营国有资本的国有资本运营公司或平台，授权其行使出资人职能，实现从对国有股份的资产管理到国有股份的股权管理。也就是使金融企业国有股东国有资本运营公司仅承担出资人的职能，由银保监会等监管部门来承担“监”的职能。只有实现“监”与“资”的分离，才能理顺金融企业治理流程，促使治理主体更好履行治理职能。其次，是“政”与“资”相分离，即政府的公共管理职能与出资人的职能分开。建立国有资本运营公司，虽然分担了“资”的部分，但在实行过程中，当国资进入金融企业时，可能仍然是一种管资产的方式，将现有的行政型治理特点引入。要实现政资分离，一方面是通过引入战略投资者，引进多种所有权性质的股东，推进金融企业股权结构多元化，与国有股东形成有效制衡；另一方面是剥离金融企业的行政职能和社会职能，对其向地方政府的融资行为进行必要的严格监管，为建立金融企业经济型治理奠定基础。

落实股东平等原则，完善金融企业的股东诉讼机制

外资控股股东进入背景下，治理改革的不完善会引致金融企业潜在的合规风险。在继续深化治理改革、加速金融开放的过程中，我国正逐渐放宽金融企业中外资股东的持股比例限制。外资股东的进入甚至控股，使得金融企业股权更加多元化。虽然国有股东持股比例下降，可以在一定程度上抑制超级股东问题带来的治理风险，但治理改革不完善也会隐藏潜在的合规风险。

当外资股东处于控股地位，而国有超级股东的问题仍然存在时，国有股东如果进行行政干预，则容易导致外资股东权益受到侵害。而当外资股东处于参股地位时，如果政府股东不当运用其控股股东地位，导致包括外资股东在内的中小股东权益受到侵害，诸如股东诉讼等潜在治理合规风险就可能产生。

从南开大学公司治理评价课题组发布的中国公司治理指数（CCGINK）来看，国有控股上市金融企业的中小股东权益保护分指数一直相对较低，这显示出国有控股股东在公司事务中发挥了更大的权力。国有股东在高管任命、重大经营决策等方面具有决定性权力，这可能损害股东间的平等地位，进而加大中小股东权益保护的障碍。

《G20/OECD公司治理原则》中强调“确保全体股东的平等待遇，包括少数股东和外资股东”。当前金融市场正逐渐放开，我国金融企业股权多元化水平也得到提升。在外资股东参股甚至控股金融企业时，应特别注意制度落差可能导致的合规风险。在金融开放的同时，与国际公司治理标准对接，应在持续推进公司治理改革的基础上，落实金融企业股东平等的基本原则。同时，在当前中美贸易摩擦背景下，金融企业也要做好必要的应对股东诉讼的准备。既要注重平等对待所有股东，提倡大小股东、国内外股东平等；又要在公司章程等层面及时设置或预案应对股东诉讼的防御机制。

赋权应有的独立职能，提高董事会的有效性

金融企业超级股东下，董事会有效性提升不足。“超级股东”的存在，使得金融企业的高管任命权等仍然在政府而非董事会，导致公司董事会的有效性提升不足，具体来看在于两个方面。一是公司董事会权力配置错位。公司内部董事往往机械贯彻股东意志，而国有控股金融企业高管的最终任免权仍掌握在政府而非金融企业的董事会手中，超级股东对金融企业反而拥有更大的控制权。由行政任命产生的金融企业董事长往往兼具“经济人”与“行政人”身份，这种双重身份使得其在董事会的运营中“行政型思维突出”，存在董事长“一言堂”的治理风险。二是董事会独立性不足。在超级股东存在的情况下，少数董事拥有更多的话语权，必然倾向于维护少数股东而非全体股东的权益，独立董事的作用难以充分发挥。

中国公司治理指数（CCGINK）的数据显示，近年来我国国有控股上市金融企业的董事会治理水平处在相对稳定的状态且在治理各维度中处于较低水平，这说明我国国有控股上市金融企业董事会治理遭遇了瓶颈，超级股东下的董事会按照既有的思路已经难以显著提升其治理水平。

由此，金融企业董事会治理水平的提升关键是保障董事会的独立地位，在董事会与超级股东的关系中，切实落实董事会应有的权利。只有这样，董事会才能真正能起到决策核心的作用，才能有效应对金融开放等引致的新的治理风险。同时，金融企业董事会自身的建设也尤为重要。首先，提升董事会成员的履职能力，应在激励和约束机制落实和创新上着手。如在激励机制的建设上，允许探索股权激励的多种形式；在约束机制的建设上，设立完善董事考评问责制度和董事保险制度。其次，提升独立董事比例，可进一步提升金融企业独立董事比例到半数以上。现行的《保险机构独立董事管理办法》提出对控股股东持股比例在50%以上的，独立董事应至少占半数。我们认为，独立董事占比过半数应进一步推广到各类金融企业之中，同时对独立董事专业性和从业经验提出更高的履职要求。因为金融企业独立董事在履职时，除了要关注中小股东利益之外，还要能够保护广大存款人或投保人等关键利益相关者的利益，因此应对金融企业的独立董事提出更高的履职要求。

尽快出台对金融控股集团的统一监管办法，实施穿透式动态监管

金融控股集团的复杂股权结构运作，易致治理风险累积。金融集团通过直接或间接控股、参股不同类型公司，形成了复杂的股权结构。这种复杂的控制权网络，使得金融集团内的违规关联交易等行为容易产生且易于掩盖。金融控股公司可以通过资产置换、关联担保、资金占用等形式，侵占子公司利益，并向子公司转移风险，长此以往会导致金融控股集团出现治理风险的累积。累积风险爆发时，对包括投资者、储户、保户等外部利益相关者影响巨大。在现行对金融控股集团的监管文件中，仅有2009年财政部正式出台的《金融控股公司财务管理若干规定》，监管对象包括中信、光大等部分金融集团。2019年中国人民银行发布了《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》，是仅针对非金融企业设立金融控股公司的监督管理办法。

当前，围绕金融控股集团的监管体系尚未有效建立，已有的还是“九龙治水”式的监管。所以我们建议，首先，急需建立针对金融控股公司的统一有效的监管体系。其次，考虑到金融控股集团控制权和业务的复杂性，要应用大数据等金融科技手段，对金融控股集团实施穿透式监管，包括对关联交易双方交易实质的调查，加强关联交易定价的公允性评估，动态监控其关联交易行为。最后，还需完善金融控股集团公司的信息披露制度，披露包括金融集团内的交叉持股状况、公司财务状况和关联交易状况等内容；在金融集团公司网站建立必要的信息披露和投资者关系管理板块，便于投资者及金融消费者了解金融控股公司治理情况。

在现行公司治理监管评估基础上，导入第三方公司治理评价系统

导入独立的公司治理评价是发现金融企业治理短板的抓手。金融企业治理结构和机制的健全与否及在公司价值增值中的贡献，需要通过公司治理评价来测度。现行公司治理监管评估仅面向银行保险机构，其他类型金融企业的公司治理评价系统尚未导入。如2019年11月29日，银保监会发布了《银行保险机构公司治理监管评估办法（试行）》，提出对银行保险机构的公司治理状况进行监管评估。尽管监管机构在治理评价方面有较强的专业性，但由于人力有限和作为“超级股东”身份的二重性，难以开展大范围、独立的评价。因此，在这方面可以导入独立的第三方评价机制，诸如聘请学术研究机构等作为合作伙伴，提供独立、客观、科学的评价报告，作为现行公司治理监管评估的重要补充，从而为有效监管提供支撑。在此基础上，强化对金融企业公司治理评价结果的应用，可考虑定期发布金融企业的最佳治理名单，在行业内形成金融企业治理的标杆示范效应。

构建绿色金融的制度基础，导入金融企业的绿色治理准则

金融企业绿色金融的顶层设计缺失。自2016年《关于构建绿色金融体系的指导意见》发布以来，围绕绿色投资、绿色信贷等出台了一系列政策文件。虽然这些政策文件均从不同视角对金融企业绿色治理提出了要求，但是针对绿色金融行为缺乏系统性的治理指导文件，面向绿色金融的监管仍呈现相对琐碎、分离的特点。在绿色治理制度体系未有效建立的背景下，对金融企业的绿色行为缺少必要的监管指导，就可能导致金融企业为获取资金的“洗绿”行为，如以绿色金融的名义私自变更资金用途、虚构绿色项目等，出现绿色行业中的“黑色企业”现象，使绿色金融政策效果大打折扣，严重制约绿色金融市场的健康发展。

伴随全球ESG的兴起，特别是当前抗击新冠肺炎疫情的背景下，绿色治理理念逐渐深入人心。作为制度供给者的金融宏观监管部门，应考虑适时制定面向绿色金融的治理标准，出台金融企业的绿色治理准则，夯实绿色金融的制度基础，推动金融企业从当前绿色金融上升到绿色治理阶段。参照国内外现有的绿色治理评价系统，如ESG评价以及南开大学中国公司治理研究院的绿色治理评价，对金融企业逐步导入绿色治理监管评估，从而为我国的绿色发展提供更好的金融服务。

（本文是国家自然科学基金重点项目71533002的阶段性成果）

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