重磅！商业银行法大修，准入门槛及展业标准从严，保留分业经营要求…32项新规速看，解读来了

金融领域一系列重要制度性法规将陆续修订，金融立法进程再度开启加速键。

10月16日，央行发布《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》，现向社会公开征求意见。《商业银行法》于1995年施行，2003年、2015年两次修订，近十余年来，我国银行业飞速发展，参与主体数量急剧增加，规模持续壮大，业务范围逐步扩展，创新性、交叉性金融业务不断涌现，立法和监管面临很多新情况，现有的大量条款已不适应实际需求，亟待全面修订。

现行的2015年版《商业银行法》共九章95条。《修改建议稿》共十一章127条，其中整合后新设或充实了四个章节，分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出。证券时报记者对比《修改建议稿》和现行的《商业银行法》，总体看，此次修改或新增的部分可分为三类：

一是根据现有的部门规章将已有的行业监管要求补充到《修改建议稿》，提升部门规章、监管新规的法律保障。如《修改建议稿》中对银行的公司治理和股东行为、资本补充、开业筹备申请、存款保险制度、利率市场化、银行服务收费等相关规定进行补充。

二是结合近年来银行业出现的新的发展趋势和潜在风险点，修改删减不合时宜的法律条款，完善法律要求。如大幅提高银行注册资本门槛、新增设立银行要有信息科技架构和系统等要求、删除借款人应提供担保和企业仅能开立一个基本账户等要求、加大违法处罚力度等。

三是简政放权，减少行政审查，提升银行自主经营能力。如商业银行更换董事、监事、高级管理人员时，监管部门对其任职资格由审查变为核准。允许双方自主约定存贷款利率，新增贷款自主要求，任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或者提供担保。

对比现行的《商业银行法》，《修改建议稿》提出的以下规定值得注意：

1、扩宽银行业务营范围。新增办理衍生品交易业务、贵金属业务和离岸银行业务三项。

2、设立银行所需的注册资本大幅提高。全国性商业银行最低限额从10亿提高到100亿元，城商行从1亿元提高到10亿元，农商行从5000万提高到1亿元。

3、新增银行公司治理和主要股东资质、股东禁止行为要求，修改股权变动审批要求。相关规定主要是结合近期中小银行风险事件中暴露出的公司治理机制和风险处置机制不健全，以及过去险资“举牌”等问题，结合银保监会已经出台的商业银行股东股权管理办法、商业银行公司治理指引等现有规章制度予以新增完善。

4、强调地方性银行应扎根当地，回归本源。《修改建议稿》新增要求，城市商业银 行、农村商业银行、村镇银行等区域性商业银行应当在住所地范围内依法开展经营活动，未经批准，不得跨区域展业。

5、强调银行贷款自主。任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或者提供担保。商业银行有权拒绝任何单位和个人强令 要求其发放贷款或者提供担保。

6、保留分业经营要求，维持现有法规提出的“商业银行在境内不得从事证券经营业务”的规定。

7、新增多项保护客户权益的要求。如明确银行向客户提供与其风险承受能力不相匹配的产品和服务，造成客户损失的，应当承担赔偿责任。不得过度放贷和掠夺性放贷，应合理确定授信额度和利率，不得提供明显超出客户还款能力的授信。不得捆绑销售，不得对产品和服务实行强制性搭配销售或者在合同中附加不合理的交易条件。不得收集与业务无关的个人信息或者采取不正当方式收集个人信息，不得篡改、倒卖、违法使用个人信息。

8、延长银行年度财务报告和审计报告时间。由原有的商业银行于每一会计年度终了之日起三个月内延长至四个月内提交相关报告。

9、新增差异化监管要求。明确银保监会根据银行资产负债规模、风险水平、系统重要性等因素，对银行实施全面持续的差异化监管，并明确要在风险监管指标、公司治理、信息披露事项和具体要求、现场检查频率和其他监管措施强度四方面制定具体的差异化监管标准。

10、为防范银行经营风险，新增并细化银行风险处置和市场退出相关要求，这些内容与此前监管部门多次提及的高风险金融机构风险处置和退出机制思路一脉相承。如新增风险预警和评级、早期纠正、终止结算净额、过桥商业银行、系统重要性银行的恢复和处置等要求，并在现行的《商业银行法》所规定的基础上，细化完善接管条件、接管组织职责、破产清偿顺序等有关要求。

11、加大银行和相关责任人违法处罚力度。扩充违规处罚情形，增设对商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的罚则。引入限制股东权利、薪酬追索扣回等措施，强化问责追责。大幅提高罚款上限，增强立法执行力和监管有效性。

维持分业经营现有要求 商业银行境内不得从事证券经营业务

实际上，早在今年“两会”期间，多位来自央行系统的两会代表委员就对《商业银行法》的修改提出具体的建议，综合前期两会代表委员所提建议看，不少建议已被采纳。例如，全国人大代表、央行南京分行行长郭新明、全国人大代表、城银清算服务有限责任公司董事长崔瑜均建议进一步加强分类监管，如按照银行资产规模大小，对商业银行进行分类，明确分类监管理念。

《修改建议稿》就明确银保监会根据银行资产负债规模、风险水平、系统重要性等因素，对银行实施全面持续的差异化监管，并明确要在风险监管指标、公司治理、信息披露事项和具体要求、现场检查频率和其他监管措施强度四方面制定具体的差异化监管标准。

《修改建议稿》还吸收市场建议，完善商业银行类别扩大立法调整范围。明确村镇银行法律地位,为未来出现的新型商业银行预留法律空间。明确政策性银行、农村信用合作社、农村合作银行 、财务公司等办理商业银行业务的,适用本法有关规定,体现功 能监管原则。

郭新明曾分析，现行《商业银行法》对银行机构的范围及业务的规制不合理，对银行的类型化个性化支持不足，《商业银行法》对银行公司治理的规定几近空白，对银行机构综合化经营态度过于保守，对金融消费者权益保护力度不够。因此，在修改重点上，建议主要包括完善立法调整范围及业务规则、明确分类监管理念、健全公司治理机制、适当支持综合经营、加大金融消保力度等方面内容。

一个值得关注的问题是，尽管“两会”期间多位央行系统代表委员提出应适度放宽对商业银行跨业经营的限制，对“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务”等规定进行相应调整，以符合商业银行经营管理实际情况。但从《修改建议稿》看，仍遵循了现有《商业银行法》的分业经营要求。

现行的《商业银行法》第四十三条规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。相应的，《修改建议稿》的第六十二条依然原样表述，这也将增加前期市场传闻的银行可能会获得券商牌照消息的不确定性。

填补现行法律对银行公司治理要求的空白

与现行的2015年版《商业银行法》相比，《修改建议稿》整合后新设或充实了四个章节，分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出。

《修改建议稿》充分吸收和借鉴了近期中小银行风险事件中暴露出的股东行为和股权管理等问题，对于银行的股东资质和股权变动审批，并明确五大股东禁止行为。

例如，新增股东资质要求，商业银行的股东应当具有良好的社会声誉、诚信记录、纳税记录和财务状况。企业法人成为商业银行主要股东、控股 股东、实际控制人的,应当核心主业突出、资本实力雄厚、公司 治理规范、股权结构清晰、管理能力达标、资产负债和杠杆水平适度，并符合其他审慎性条件。

在股权变动审批方面，明确任何单位、个人通过证券交易场所，单独或者通过协议、其他安排与他人共同持有商业银行已发行的有表决权股份达到5%的,应当自该事实发生之日起三日内，报国务院银行业监督管理机构审批。获得批准前，投资人不得继续增持该商业银行股份 。国务院银行业监督管理机构不予批准的，投资人应当依法在规定期限内予以纠正。

在完善银行公司治理方面，吸收现行监管制度中的有益做法，增设股东义务与股东禁止行为。突出董事会核心作用，规范董事会专门委员会、独立董事等事项。例如，明确独立董事不得在所任职商业银行兼任除独立董事以外的其他职务。

为提升监事会独立性与监督作用，《修改建议稿》建立监事会向监管机构报告机制。提出“董事会、高级管理层及其成员对监事会决议、监事意见和建 议拒绝或者拖延采取相应措施的，监事会或者监事有权报告股东 会或者股东大会、提议召开临时股东会或者临时股东大会，并应当及时向国务院银行业监督管理机构报告。”

此外，为健全内部控制，规范激励约束机制，《修改建议稿》新增“确保薪酬水平和结构与本银行长期经营业绩相匹配，并建立与本银行风险水平相适应的薪酬延期支付和追索扣回机制”要求。

高风险金融机构处置路线图明晰

在总结前期针对高风险金融机构处置经验的基础上，《修改建议稿》对《商业银行法》所规定的风险处置要求进一步细化，建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制，规范处置程序，严格处置条件。

全国人大代表、央行昆明中心支行原行长杨小平今年“两会”期间就指出，2019年“包商银行”事件和部分中小银行风险事件暴露出当前商业银行治理体系中存在内部人控制、股东缺位越位等问题。彼时他就建议在《商业银行法》中以专门条文规定银行股东的三方面加重责任：第一，危机救助与风险分担承诺；第二，对银行危机处置与恢复采用注资、其他支持及股东权利限制等措施；第三，分担银行风险所致损失。

例如，《修改建议稿》明确商业银行因资本充足率大幅下降等原因影响存款安全的，国务院银行业监督管理机构或者存款保险基金管理机构可依据三类情形采取不同的早期纠正措施。

《修改建议稿》进一步丰富《商业银行法》所规定的接管事宜，新增接管条件、接管组织职责、过桥商业银行要求，并细化破产清偿顺序。具体来说，在接管条件方面，商业银行出现下列情形之一，已经或者可能导致商业银行无法持续经营，严重影响存款人利益的，国务院银行业监督管理机构可以决定对该银行实行接管 ，并成立或者指定接管组织，具体实施接管工作，需要使用存款保险基金的，应当由存款保险基金管理机构担任接管组织。

(一)资产质量持续恶化;

(二)流动性严重不足;

(三)存在严重违法违规行为;

(四)经营管理存在重大缺陷;

(五)资本严重不足,经采取纠正措施或者重组仍无法恢复的;

(六)其他可能影响商业银行持续经营的情形。

央行表示，防范化解重大金融风险是金融工作的核心目标和基本底线 。修改《商业银行法》是防范化解金融风险，维护金融稳定的迫切需要。针对近期中小银行风险事件中暴露出的公司治理机制和 险处置机制不健全等问题，亟需在立法中完善商业银行公司治理要求，强化内部控制与资本约束，健全处置与退出安排。

加大违法处罚力度? 保障监管“长牙齿”

近年来，监管部门对违法违规案件处罚问责保持高压态势。银保监会10月16日表示，对浦发银行(600000,股吧)成都分行发生的违规发放贷款案件，银保监会已依法对浦发银行总行时任董事长、时任行长、1名原副行长等责任人员给予行政处罚，并责成浦发银行对相关责任人员严肃处理。目前，已有311名责任人员受到浦发银行内部问责，地方人民法院已对浦发银行成都分行原行长等21名刑事被告人作出判决。

对广发银行惠州分行发生的违法违规担保案件，银保监会已依法对广发银行总行时任董事长、时任行长等责任人员给予行政处罚，并责成广发银行总行按照党规党纪、内部规章对总行相关高管及责任人员严肃处理。目前，已有48名责任人员受到党纪处分、内部问责，地方人民法院已对包括广发银行惠州分行、侨兴集团有限公司涉案人员等在内的共12名刑事被告人作出一审判决。

银保监会表示，在上述两起重大案件查处工作中，银保监会坚持对违法违规案件处罚问责高压态势，推动相关机构健全公司治理、强化内控机制建设，提升合规管理水平，从严落实案件防控各项要求。下一步，将加大监管力度，深化整治市场乱象，严肃查处各类违法违规行为。

与商业银行违法行为所产生的经济与社会负面效应相比，目前对于违法行为的处罚力度偏低，因此，《修改建议稿》也专门在第十章法律责任章节加大违法处罚力度，包括扩充违规处罚情形，增设对商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的罚则，大幅提高罚款上限等。例如，针对多项商业银行违法行为，《修改建议稿》大幅提高罚款的上限规模，将罚款规模从违法所得的1-5倍放宽至1-10倍。

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