商业银行法迎来三修 强化央行监管角色

本报记者 吴婧 上海报道

作为十三届全国人大常委会立法规划中“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”，《商业银行法（修改建议稿）》近日正式向社会公开征求意见，这意味着金融领域法治顶层设计已经启动加速模式，分业监管下的监管短板与空白将被逐渐完善和填补。

2020年10月16日，央行网站发布的《商业银行法（修改建议稿）》共11章127条，其中整合后新设或充实了4个章节，分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出。

扩充适用范围

一位央行工作人员对《中国经营报(博客,微博)》记者表示，现行《商业银行法》于1995年施行，而在被誉为“金融立法年”的1995年，全国人大常委会在这一年内相继通过了《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《票据法》《担保法》等金融领域重要制度性法规，在较短的时间内搭建起了我国金融法律规范的基本框架。“其历史局限性是不可否认的，未来结合金融体制改革的方向，统筹修订和完善金融领域重要法律，进而遏制监管套利是重要工作内容。”

事实上，《商业银行法》已经历了2003年、2015年两次修订，共9章95条。但央行相关负责人表示，目前大量条款已不适应实际需求，亟待全面修订。

在中信建投证券分析师杨荣看来，过去的5年内，银行业金融监管环境、经营环境、市场环境出现最新变化，银行业也出现各种新的问题，需要从银行业根本大法上做出必要的调整，确定银行业经营的基本面原则、规范行业发展，加强监管，化解银行体系存在的风险。

旧法规的适用范围仅为商业银行及信用社，而2020年6月末我国已有4607家银行业金融机构，其中商业银行合计1655家，还包括开发性政策性银行、村镇银行、农村信用社等各类机构。东吴证券(601555,股吧)分析师马祥云认为，本次新法规一方面将各类实质性办理银行业务的机构统一纳入适用范围，落实功能监管原则；另一方面明确了村镇银行的法律地位，因为村镇银行2007年才开始试点设立，也为未来出现的新型商业银行预留法律空间，例如已有实践的投资管理型村镇银行。

兴业证券分析师傅慧芳认为，《商业银行法（修改建议稿）》新增篇幅集中于股东资质、公司治理、资本管理与风险处置的规范，高度聚焦于防范化解金融风险。总体而言，本次修改对银行业务层面限制较少，主要是通过完善法律层面顶层设计来引导行业朝着规范化、良性化方向发展，对行业影响较为中性。

值得一提的是，在杨荣看来，修改建议稿中对于各类违法行为法律责任在加强，惩罚力度也在大幅提高，从而提高银行及其员工违法成本，规范银行业和银行从业人员的行为，避免各类微观风险，来确保银行个体的安全稳健经营。

前述央行工作人员也坦言，此前对于违法违规行为的处罚力度较弱，对商业银行约束力不足。以小微企业贷款为例，近年来各地政府、相关监管部门出台了不少信贷政策和激励措施，支持金融机构对小微企业的贷款投放，金融机构小微企业贷款增速若达标可获得相关奖励。但当前小微企业统计工作的约束力较弱，虽然《人民银行法》《商业银行法》《金融统计管理规定》等均对数据真实性作了要求，但仅分别在《商业银行法》《金融统计管理规定》中制定最高不超过50万元的经济处罚措施，约束力明显不足。同时，从执法力度看，历年来对小微企业贷款数据质量的处罚也较少，即使小微企业贷款出现多报，一般不处罚的偏多，即使检查发现小微企业存在虚报行为，部分金融机构在整改后又会将大中型企业贷款调回小微企业贷款，或者通过减少企业从业人员的报送，使企业达到小微企业认定标准。“全面建立功能监管和行为监管框架，强化综合监管和穿透式监管势在必行。”

强化央行监管角色

在傅慧芳看来，央行监管角色在增加，监管原则中新增了“系统重要性商业银行依法接受中国人民银行的并表监管，执行附加监管要求；系统重要性商业银行由中国人民银行会同相关部门依法认定”。同时，第四章资本与风险管理部分将央行宏观审慎管理与风险监管纳入法律框架。

正如中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜在2020金融街(000402,股吧)论坛上所说，金融机构的个体稳健并不代表金融系统的整体稳健，维护系统性金融稳定，需要弥补微观审慎监管的不足，防范金融体系顺周期变化以及风险跨机构、跨市场、跨部门和跨境传染带来的系统性金融风险，并尽可能提前采取针对性措施。

华西证券分析师刘态平认为，在资本和风险管理章节，明确商业银行应遵守宏观审慎管理和风险管理要求，从立法层面进一步明确了MPA监管体系的地位。

另外，此次修订稿并未对分业经营规定作出调整，刘态平认为这反映监管层对商业银行综合经营或混业经营态度仍较为谨慎。

前期市场非常关注商业银行未来获取券商牌照的可能性，本次新法规保留了“不得从事信托投资和证券经营业务”的条款，和旧法规完全一致。但马祥云认为，这并不能证明商业银行未来没有可能性参与证券业务，因为理论上仍可能通过设立子公司参与，且新法规也保留了“国家另有规定的除外”的表述。

2020年以来，整个资本市场对于金融混业的关注度较高，考虑到政策本身所带来影响的广泛性和复杂性，顶层设计势必会更为审慎，短期整体制度框架突破概率较小，未来由点及面的循序探索或是更可行的路径。平安证券分析师王维逸认为，在去杠杆、防风险的背景下，行业监管的广度和深度不断加强，资管新规等一系列政策和监管细则陆续出台，如果整体监管趋势或者在某领域政策调控力度超预期，可能对行业稳定性造成不利影响。

不过杨荣认为，作为征求意见稿，部分政策尚未最终落地，例如对开放银行、银行金融科技的发展等领域，征求意见稿都没有涉及，尚待进一步完善。

（编辑：孟庆伟 校对：颜京宁）