《中国金融》｜李钧：发挥政策性银行发展普惠金融优势

导读：中国特色普惠金融与政策性银行发展的政治要求高度一致、相互契合、同心同向，政策性银行发展普惠金融是中国基本经济制度所赋予的职责和使命担当

作者｜李钧「中国进出口银行副行长」

文章｜《中国金融》2022年第15期

2016年国务院印发的《推行普惠金融发展规划（2016—2020年）》明确，普惠金融是“立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务”。由此可提炼出，普惠金融具有金融平权、价格合适、供给多元、渠道畅通、商业可行、合规安全等本质特征。政策性金融是为贯彻配合国家战略与经济社会发展政策而在特定领域开展资金融通的特殊金融形态，是国家意志的体现、政府职能的延伸、宏观调控的政策工具、发展战略的重要支撑，具有直接扶植、逆向选择、倡导引导、补充辅助、专业协调等功能特征。可见，政策性金融与普惠金融在政治属性、理论品质、实践特征方面有着内在一致性。我国政策性银行发展普惠金融是中国基本经济制度所赋予的职责和使命担当。中国进出口银行着力打造政策性资金精准支持普惠群体的特色品牌，在外贸领域形成了引领和带动金融资源培优扶弱的特色优势。

深刻领会中国特色普惠金融发展与政策性银行职能发挥高度一致的政治要求

习近平总书记高度重视普惠金融发展，在中央深改委第二十四次会议上指出，要始终坚持以人民为中心的发展思想，推进普惠金融高质量发展，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系。中国特色普惠金融与政策性银行发展的政治要求高度一致、相互契合、同心同向。

“以人民为中心”的根本立场。马克思指出，商品经济和社会再生产的运行规律是通过完成从商品到货币的“惊险一跃”，实现商品价值增值向社会消费福祉的转变。普惠金融的发展目标正是实现人民福祉与价值增值的统一。政策性金融亦特别关注和支持人民群众利益和社会发展需要的关键领域和基础环节，在畅通国民经济循环中促进人民福祉的广化和深化。政策性银行发展普惠金融体现了以人民为中心的金融发展观，突出金融工作的政治性、人民性，能够解决好金融供给不充分、结构不合理、价格不适宜的问题，推动金融服务改革朝着尊重民意、顺应民心、利民惠民的方向发展。

“服务实体经济”的初心本源。普惠金融的本质是包容性金融，将金融资源向社会经济体系的远端末梢输送，为小微企业等参与实体经济的微观力量提供金融支持，有助于畅通资本要素和实体经济间的良性循环，解决“脱实向虚”的结构性失衡。政策性金融同样坚持“以实为本”，向符合国家产业发展方向、主业相对集中于实体经济的企业提供大量而强有力的直接性信贷支持，在稳固和发展实体经济方面，发挥着逆周期、跨周期调节作用。政策性银行发展普惠金融体现了脚踏实地支持实体经济、支持制造业、支持创新创造、支持绿色发展，探索形成普惠金融与服务实体经济深度融合的发展范式。

“实现共同富裕”的本质要求。实现共同富裕是中国特色普惠金融发展的原动力。普惠金融以金融之术探索实现经济要素和发展资源均衡配置，强化促进收入水平增长和改善发展不平等之间的协调统一，从而减少贫困发生、维护社会公平正义，最终实现共同富裕。政策性金融作为国家宏观调控的政策工具，以资源配置的社会效用最大化为目标，统筹支持国家区域重大战略，体现国家扶贫济困的战略意图，促进区域平衡、协调发展，对推进共同富裕具有不可替代的作用。政策性银行发展普惠金融以共享发展理念为导向，能够把更多金融资源配置到重点领域、薄弱环节、特殊群体，促进共同富裕目标实现。

“健全现代金融体系”的实现路径。解决普惠群体融资难和融资贵是个复杂、多元的问题，既有总量因素，也有结构性矛盾，单纯依靠某一类金融机构提供普惠服务存在制度供给刚性不足，需要健全统筹协调、分工合理、功能完整、有序竞争的中国特色现代金融体系。政策性金融是我国金融体系的重要组成部分，具有补短板、逆周期的职能，应发挥其在普惠领域的“开垦”效应，引市场资金持续深耕，并形成与其他金融形式互补合作、相得益彰的局面。

科学理解普惠金融与政策性金融高度一致的理论逻辑与实践逻辑

普惠金融与政策性金融均应归属于分析金融服务局限性和资源配置合理性的理论体系，是通过制度变革和机制设计寻求包容性金融解决之道的实践探索，其理论品质和实践方略高度契合，也就是说政策性银行发展普惠金融具有天然一致的秉性特质，这奠定了政策性银行参与普惠金融供给的制度优势。

理论逻辑：政策性金融是金融普惠共享的重要制度安排

普惠金融与政策性金融的理论根基和理论渊源具有高度一致性。从宏观层面看，普惠金融理论是在发展经济学的框架下衍生而来的，从金融发展自身局限性出发，解释了金融资源难以实现公平配置、普惠群体被传统金融排斥在外的深层次原因。政策性金融思想则聚焦于政府与市场的融合问题，发展起源贯穿于从强调政府干预的重商主义到强调有限度政府干预的凯恩斯主义，再到强调政府调控下的自由市场的新古典主义的经济学发展历程。两者具有共同的理论依据，包括赫尔曼的金融约束理论、戈德史密斯的金融结构理论等。政策性金融以资源配置的社会效用最大化为目标，通过政府干预和市场化运作，提高金融体系聚集和分配资源的能力，解决强位弱势群体金融服务缺位问题。从这一角度来看，发展普惠金融符合政策性金融的初衷和定位。从微观层面看，普惠金融的微观基础来源于斯蒂格里茨的信贷配给理论，将小微企业和个人客户融资难、融资贵的问题置于交易成本和信息不对称条件下的逆向选择问题中进行分析研究，从信贷配给的角度解释了风险溢价过高和银行惜贷的原因。信贷配给现象的存在，也为发展政策性金融提供了理论依据。政策性金融以优惠条件支持风险高以及成本与收益不对称的强位弱势产业、领域或群体，有较强的正向外部性和社会效益。这些强位弱势群体恰恰是传统商业性金融意愿较低或滞后选择的普惠群体。政策性银行发展普惠金融可以看做基于市场机制的逆向选择，是对商业性金融的有益补充。从哲学历史人文层面看，普惠金融所蕴含的基本要义、发展理念，超越了功能性商业利益诉求，是在文化历史长河中，逐渐沉淀下来的包含大同、和谐、公平、共享的人文价值观。政策性金融同样强调哲学的人文关怀与关爱。儒家大同社会、柏拉图“理想国”、科学社会主义、人本主义经济学等理论从哲学人文层面呼吁金融权利的平等公正以及金融应服务人类的生存与发展需要。这些理论均为普惠金融与政策性金融积淀了价值判断准则和价值理念。

实践逻辑：政策性金融是实现普惠群体金融发展权和金融平等权的制度载体

从普惠金融探索发展的阶段性演进来看，很多实践形式具有与政策性金融制度一致的明显特征和质的规定性，甚至应纳入政策性金融制度实践范畴。学界常把1974年尤努斯教授在田间试验基础上建立格莱珉银行作为现代普惠金融诞生的标志，从格莱珉银行由政府参股且享有优惠政策待遇的国家信用背景、以农村穷人这一强位弱势群体为主的业务对象以及经营活动体现政府扶贫济困的农村社会政策和减贫战略意图的业务宗旨来看，应属于政策性金融制度安排。而在此之前，一些扶弱助困的金融实践探索也具备普惠金融的雏形，同时又可以看做政策性金融供给的制度安排。例如，德国雷发巽信用合作社按照合作制原则，通过农户参与农村资金互助的方式，解决农民群体的“信用约束”问题。再如，中国古代金融发展史中以“常平仓”为代表的官办农业贷借制度安排，利用粮食丰歉余缺市场调节机制向农户提供小额信贷，强化了贷借融资对农业生产的支撑作用，发挥了“救民乏”“抑兼并”的社会功能。这些制度探索的初衷是解决弱势群体金融服务缺位问题，既具有普惠金融扶危助困、权利平等、价格适宜的内核特征，又与政策性金融不以盈利为目的、体现政策导向、提供优惠信贷条件的运行规律相契合。通过实践逻辑的对比分析，可见政策性金融在普惠金融供给制度安排的重要性、基础性和持久性，是中国特色普惠金融发展不可或缺、不可替代，只能加强、不能削弱的一部分。

准确把握政策性银行推进普惠金融发展的合理定位和路径选择

突出政策性银行的政治属性和主责主业。习近平总书记针对政策性银行作出了“政策的背后本质是政治，政策性就是政治性”的重要论断。政策性银行发展普惠金融必须坚持党的领导，服务国家战略，支持实体经济，发挥引领和撬动作用。特别是在特殊时期、困难时刻，增强市场微观主体信心，以更精准、有效的服务帮助普惠群体克服疫情影响，更好实现恢复发展。政策性银行承担着“顺市隐于市、逆市托于市”的平抑经济周期角色及战略性结构调整的职能。发展普惠金融，既要落实好逆周期调节、跨周期支持的普遍性要求，采取超常规举措，出台差异化普惠信贷政策，又要发挥好支持特定领域的独到作用，在新发展格局中找准定位，全力帮扶“两基一支”、乡村振兴、对外贸易等关键领域的小微企业应对困难挑战，服务好国家稳住经济大盘的战略部署。

利用好专业优势和独特经验。政策性银行发展普惠金融既要敢做，又要善做。一方面，突出专业优势，深耕重点领域，进一步聚焦支持战略性新兴产业、先进制造业和专精特新中小企业，开发覆盖广泛、层次丰富的政策性专项普惠信贷产品，对商业性金融支持不充分、覆盖不全面的方面形成补充。另一方面，拓展支持核心企业供应链上下游小微企业，助力保订单、拓市场、稳经营，持续提升小微企业金融服务质效。

发挥长期、大额、低息资金的先导作用。政策性银行发展普惠金融要发挥政策性融资期限长、资金投入大、风险容忍度高、不追求利润最大化等特点，以比商业性金融更加优惠的利率、期限、担保条件，加大小微企业的信贷投放力度，将成本低、可持续的资金精准“滴灌”至普惠群体。用好“批发资金转贷”形式，将政策优势、资金优势、规模优势与商业银行的网点优势、人力优势结合，以点带面，形成辐射，通过杠杆作用撬动更多资金共同助力稳小微稳就业稳预期，扩大支持小微企业的示范效应。

坚持规模、质量、效益均衡可持续。政策性金融是稳定金融体系的重要支撑，执行宏观审慎政策更为有力，在发展普惠金融、履行社会责任的同时必须持续稳健经营。应注意到，国家成立政策性银行的目的是要按市场规则来提高资源配置效率，弥补单纯靠财政手段提供纯粹公共产品的弊端。政策性银行发展普惠金融必须将尊重市场规律与执行国家意志相统一，将让利小微企业和保本微利可持续发展相结合，按照银行规律配置资源、经营管理，提高市场化、专业化水平，提升稳健经营和风险抵御能力，实现规模、质量、效益的可持续发展。

遵循以上发展定位，进出口银行应立足政策性银行职能，全力纾困小微企业、服务外贸保稳提质。

进出口银行始终将普惠金融作为“国之大者”摆在重要位置，纳入全行“十四五”发展规划的“五五战略”之中，聚焦外贸新业态、外贸产业链和传统小微外贸企业三个细分领域，在纾困小微企业“稳外贸”中形成了特色品牌和示范效应。2022年6月底，小微企业转贷款余额1463.9亿元，较年初增长21.6%，普惠小微直贷业务较年初增长23.5%，累计惠及小微企业26万余户，终端用款定价持续下降。

一是坚守定位，加大政策性业务投放。深入挖掘在稳外贸、推动内外贸一体化和促进国内区域外贸均衡发展等方面蕴含的业务机会，积极支持小微外贸企业进出口和能力提升。深化与中小商业银行转贷款合作模式，探索通过“资金池+银行”的风险分担模式合作开展风险共担转贷款。2022年上半年，进出口银行向小微外贸企业投放风险共担转贷款155.8亿元，服务5000余户小微外贸企业。加强转贷款利率终端管控，确保利率低于市场同类贷款平均水平。依托国家信用，发行首期30亿元推动外贸保稳提质主题金融债，资金全部用于小微外贸企业贷款投放。利用“贸赢贷”、专项外贸“保理E贷”、专项外贸“保赢贷”和其他小微外贸专项直贷等产品，加大对外贸小微企业的政策性金融支持。

二是专注主业，强化稳外贸信贷支持力度。深入贯彻落实国务院关于推动外贸保稳提质部署要求，围绕“减负让利”“高效协同”“创新发展”三个方面制定12条措施，加强对小微外贸企业的金融支持力度。创新开发信用类跨境贷款，解决传统抵押模式难以适应小微客群的客观问题。精准支持科创型和制造业小微企业发展，用好“专精特新”小微企业名单，以批发资金转贷形式支持制造业企业，落地“专精特新”直贷业务方案，增强服务直达性。以外贸产业、制造业、科技创新、乡村振兴为重点，持续做好普惠转贷款，引领带动商业信贷资源精准滴灌。用好FTP优惠和小微企业贷款利息收入免征增值税等优惠政策，用好风险缓释和风险分散工具，引入新型银政、银保、银担批量业务风险分担模式，降低普惠业务的风险敞口，增强敢贷愿贷的信心和动力。

三是突出精准，优化外贸新业态支持模式。落实国务院关于支持外贸新业态发展的要求，以“场景赋能”和“数据驱动”实现贸易出口融资全流程线上自动化办理，帮助外贸新业态小微企业拓展海外市场。以105家跨境电商综合试验区为重点，针对跨境电商及其上游小微企业供应商，提供订单融资、信用贷款等金融服务，助推小微企业跨境“触电”。依托外贸综合服务企业资源聚集的平台效应、高效的客户运营能力以及客户资源，拓展平台小微企业融资业务。发挥外贸综合服务企业撮合融资和增信作用，利用平台集合的真实贸易单据、仓储物流、报关信息，开展在线订单免面签、无抵押融资服务。围绕海外仓、供应链进口等典型外贸业态，创新开发“产业链+”业务方案，构建“出口企业+市场采购贸易平台+海外仓+物流”的闭环业务模式，探索以金融产品“组合拳”方式提供融资支持。

四是增量扩面，拓展外贸供应链融资服务。落实以保产业链供应链稳定实现稳外资、稳投资的“六稳”“六保”任务，发展供应链金融，推动大型骨干外贸企业信用向上下游小微企业传导。落地“供应链保理+”业务方案，依托核心企业，圈链式（商圈、产业链）扩展横纵多向关联的小微企业供应商，在帮助核心企业强链补链的同时依托其丰富的上下游小微企业资源快速获客。创新链上企业数字增信产品，依托供应链多级流转电子凭证技术，使其沿产业链逐级流转、拆分，为链上N级小微企业提供保理贷、订单贷、票据贷等便捷的数字供应链金融业务。加快与供应链金融科技企业的直连对接，依托智能身份查验、贸易背景智能核查、智能合约驱动、联盟共识机制等技术，破解核心企业及供应商的资质快速识别和多层次信用穿透难题，推动外贸领域普惠业务口径拓展至外贸产业链上下游重点小微企业。■

（责任编辑　刘宏振）

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