《中国金融》｜尚福林 高亮：新发展阶段推进农商行转型发展的思考

导读：国内外环境的深刻变化既带来一系列新机遇，也带来一系列新挑战。农商行这一类群体有必要总结梳理改革经验，并站在新起点谋划转型发展方向

作者｜尚福林  高亮「作者尚福林系全国政协常委、经济委员会主任，原中国银监会主席；高亮单位为中国银保监会」

文章｜《中国金融》2022年第18期

农村商业银行（以下简称“农商行”）是深化农村信用社改革的产物。上一轮农村信用社改革从江苏试点起步，可以说2000年江苏试点奠定了2003年深化农村信用社改革的基础：一是以县为单位统一法人，组建了全国第一家省联社——江苏省农村信用社联合社；二是在原有的农村信用社基础上，通过股份制改造，创造了农村商业银行这一新的组织形式。2001年，江阴、常熟、张家港3家农商行作为全国首批农商行挂牌，这是对合作金融组织经营模式的一次重大突破。20年来，农商行的发展取得了巨大成就，同时改革也步入深水区。在新发展阶段，国内外环境的深刻变化既带来一系列新机遇，也带来一系列新挑战，农商行这一类群体有必要总结梳理改革经验，并站在新起点谋划转型发展方向。

农村信用社改革为推动农商行转型发展奠定坚实基础

农商行的发展成效要放在农村信用社改革中审视。农村信用社改革主要涉及两大方面。一是改革产权制度。以法人为单位，明晰产权关系，完善法人治理结构。二是改革管理体制。明确将农村信用社的管理交由省级地方政府。经过20多年各方共同努力，深化农村信用社改革取得了显著成效。特别是党的十八大以来，金融监管部门强化农村中小银行支农支小定位，持续提升农村金融服务质效，行业面貌发生了深刻变化。同时，统筹推进农村中小银行改革化险，新一轮农村信用社改革开始落地，体制机制改革实现破题。

机构数量规模实现跨越式发展。截至2021年末，农村信用社（包括农商行、农合行）共2199家，资产、负债分别达到43.5万亿元、40.2万亿元，较改革前分别增长15倍、14倍；资产负债规模约占银行业的13%，比改革前提高约4个百分点。在多数省份，农村信用社（农商行）的市场份额已居于首位，是名副其实的地方金融骨干力量。农商行自2016年起数量、资产负债规模均超过农村信用社“半壁江山”，到2021年末农商行数量达到1596家，占农村信用社体系的72.6%，资产规模占农村信用社体系超过80%。13个省份已全面完成农商行组建。农商行这个群体已成为推动农村信用社整体指标改善与转型发展的主要力量。

自身经营实力显著增强。在产权改革方面，通过实施股权改造，逐步取消资格股，引进法人股东，优化股权结构，法人股占比由改革前不足5%提高到50%以上。农村信用社长期以来股金不实、股本不足、股东分散的状况得到改善。在机构改制方面，实施以县（市）为单位统一法人。按照机构自愿、因地制宜、分类指导、严格准入的原则，支持符合条件的农村信用社改制为农商行，总体上坚持了成熟一家、改制一家，不搞运动式、“一刀切”。在改制工作中，通过股东出资购买、自身清收消化、地方政府支持等方式化解不良资产，大大增强了资本实力，资本充足率提高到2021年末的12.4%。在改革启动第二年即2004年就实现了整体盈利，系统性风险基本化解。在公司治理方面，“三会一层”治理架构从无到有，一批优质的农商行脱颖而出。目前，A股有10家上市农商行，4家农商行在H股上市。在英国《银行家》杂志最新发布的全球银行1000强榜单中，中资银行141家，其中有33家农商行。

支农支小主力军地位进一步巩固。农村信用社具有鲜明的支农支小特色，营业网点已基本覆盖全国所有县域，承担了绝大部分农村地区涉农政策补贴的代理发放，在填补乡镇金融服务空白方面贡献最大，在普惠金融、脱贫攻坚、支持乡村振兴等任务中发挥了举足轻重的作用。截至2021年末，农村信用社（含农商行、农合行）涉农贷款和小微企业贷款余额分别为13.3万亿元和12.9万亿元，以占银行业13%的资产，发放了银行业30％的涉农贷款和27％的小微企业贷款。2020年新冠肺炎疫情暴发以来，为缓解企业暂时性经营困难，累计为受疫情影响的小微企业办理延期还本贷款3.4万亿元。

这些成绩的取得凝聚着党和国家对农村金融工作的关心，离不开广大农村信用社员工的奋斗和努力，更离不开中央和地方政府给予的支持。据统计，上一轮农村信用社改革，中央层面通过央行专项票据置换等方式给予扶持资金2690亿元，地方政府通过无偿划拨资产、以优质资产置换、减免返还地方税费、提供分红补贴和贷款贴息等方式，给予了配套扶持。

当前农商行转型发展面临的内外部挑战

总体上看，农商行从无到有、从少到多，20年发展历程起点低、速度快、成效明显。与此同时，这些成绩的背后也存在不少隐忧。在笔者看来，当前农商行经营发展有三大弱项。一是发展速度快而不强。尽管业务规模得到快速扩张，个别机构盲目追求做大做强，垒大户、赚快钱，经营管理和风险防控相对粗放，与先进银行相比仍有不小差距。二是机构数量多而不优。农商行数量不断增加，部分机构翻牌子快、换机制慢，甚至经营不善重新沦为高风险机构。人民银行发布的《中国金融稳定报告（2021年）》提出，农村信用社（含农商行、农合行）高风险机构数量为271家，占高风险机构总数的64%。三是业务产品广而不精。产品服务存在同质化现象，对农村金融需求变化的研究挖掘不深，匹配三农需求的金融创新较少。

笔者认为，农商行经营发展出现上述问题，主要是外部环境变化和自身机制短板造成的。首先，从外部环境看，面临三大挑战。

其一，三农依旧是经济发展薄弱环节，局部矛盾更加突出。农村金融与宏观经济特别是农业农村经济相互交织。在产业端，农业仍是弱势产业，农民缺乏抵御农业生产自然风险和农产品(000061)市场风险的能力。涉农项目的信贷风险，尤其是因重大自然灾害形成的巨额信贷损失缺乏分散渠道和补偿安排。在区域布局方面，县域存贷比长期低于城区。城乡发展不平衡的问题依旧突出，局部供求矛盾有可能进一步加剧。例如，某农商行2021年年报披露，该行整体存贷比为76.7%。分地域看，主城区的存贷比达到125.3%，县域存贷比仅为56.4%。存贷款结构中，县域存款占比为70.6%，而县域贷款只占52%。在中西部的欠发达县市，经济总量小，当地农村信用社经营更为困难。在市场环境方面，农村地区金融知识宣传普及力度仍然不够，农村群体的金融风险意识等还比较薄弱，风险防范能力较差。

其二，大中型银行下沉打破县域市场格局，加剧市场竞争。大中型银行大力发展普惠金融，下沉服务重心，重返县域。从全国来看，大型银行网点数量已连续6年减少，但在县域的大型银行网点数量不降反增。农业银行年报披露，该行2021年迁建网点的65%布局在城乡结合部和县域及以下地区；建设银行年报披露，该行2021年新设的31个网点中，有20个为县域网点。以农商行、农村信用社为主体的农村金融机构网点数量已连续4年减少，县域一家独大的局面正在被打破。目前，县域地区大中型银行的网点数量占比已超过一半。同时，大型银行资金成本更低，手段更加丰富。以普惠型小微企业贷款为例，近三年来，大型银行普惠型小微企业贷款余额由2019年末的3.3万亿元增加到2021年末的6.6万亿元，规模翻了一番，市场份额上升6.5个百分点达到34.4%，反超农村金融机构。特别是大型银行近年来加大科技投入，数字化转型带来的规模效应开始显现。虽然监管部门也强调大中型银行要加大首贷户拓展力度，但在市场化竞争中不可避免地会导致农商行部分优质客户流失。

其三，科技创新驱动下业务经营模式正在重构。近年来，乡村数字基础设施建设、农村电子商务和新型农业快速发展，使得金融机构运用数字化手段助力乡村振兴成为可能。采用互联网经营模式的民营银行，依托移动互联网和线上化运营手段，依靠特有的数据、模型、算法优势，降低了信息不对称性和获客成本，其业务触角已伸向县域地区长尾客群。根据网商银行公布的数据，全国已有超过1000个涉农县区与其签约合作，数量占全国县域总数近一半。新增客户中，超过80%的贷款农户从未获得过银行经营性贷款。农商行传统的人员地缘优势在数字化转型中被进一步弱化。从全国情况看，电子渠道分流对物理网点已经产生了替代效应，金融产品和服务方式更加智能化。除了物理网点数量的变化外，ATM数量已从2018年末最高时111万台，下降到2021年末的94.8万台。行业平均电子渠道分流率达到90.3%。在农村地区，94%的农村金融机构开通了线上渠道，便民取款点、转账电话等传统基础金融服务方式正在被移动支付等手段所替代。

除了外部环境变化给农商行发展带来的影响外，农商行自身的深层次体制机制矛盾也越发显现，表现为四大短板。

一是管理体制尚未完全理顺。省联社是在上一轮农村信用社改革中，为落实农村信用社管理责任的产物，在改革初期，对扭转农村信用社基础薄弱、风险高企、案件频发的局面发挥了积极作用。随着农商行发展壮大，省联社与一些自身治理能力比较强、业务经营好的优质法人机构的矛盾愈发突出。一方面，省联社自身的管理约束不强，权责不对等。省联社经省政府授权行使行业管理职能，这种管理职责并不是源于产权关系，存在比较强的行政色彩，与市场化法治化要求之间存在内在矛盾。另一方面，现行管理体制与新时期对法人机构的服务需求存在不适应。特别是在对辖内法人机构提供产品业务创新、科技系统支持等方面，省联社未能充分发挥其平台作用。

二是治理机制仍存在短板。农商行虽然在改革中搭建了公司治理架构，但在推进建立适应农村特点的现代银行制度等方面，进展较为缓慢。从股东数量上看，农村信用社现有股东中99%是自然人股东，单家机构平均仍有近两千个股东，有些未上市的农商行股东多达上万个。农商行改制基础薄弱，股东、董事和高管选择范围窄，股东数量多、股权结构散、治理能力弱。这种治理结构容易被高管和少数关键人控制。少数股东入股动机不纯，通过股权代持、隐瞒关联关系等不当手段控制机构，操控机构成为“提款机”。

三是业务创新转型相对滞后。在产品创新方面，对农村金融需求变化挖掘不深，贷款期限、担保和还款方式等方面设计不够灵活，没有完全匹配农业生产周期特点，不能完全满足农村地区客户日趋多样化、个性化的金融需求。在服务模式创新方面，农商行具有网点多、人员密集、存款稳定的传统优势，在数字化条件下意味着维护成本也相应较高。农商行数字基础薄弱，资金、技术和资源有限，数字化人才缺乏，信息科技系统支撑不足，数字化发展方面与其他金融机构的差距逐渐拉大。在成本收益方面，农商行净息差已连续3年下降，从2018年末的3.02%下降到2021年末的2.33%，与大型银行净息差的差距由0.88个百分点缩小到0.29个百分点。从上市银行的公开数据看，中国银行(601988)业的存款平均成本是1.52%，而上市农商行基本都在2%以上，其他县域农商行存款成本估计更高。中小银行的成本收入比普遍高于大型银行，农商行则普遍高于其他中小银行。27家A股上市地方中小银行平均成本收入比为29%。10家A股上市农商行中，8家高于这一平均值。

四是风险防控压力大。76%的农商行地处县域，经营区域范围小、层级低，受区域经济影响大。在前期经济高速发展阶段，不少机构都存在“规模情结”和“速度冲动”。一些机构支农支小定力不够，偏离信贷主业，随着经济转向高质量发展阶段，风险水落石出。在一些市场竞争激烈的地区，县域农商行还可能被迫进一步提升风险偏好，投向资产质量相对更差的客户。而在一些商业不可持续的地区，农商行承担了服务金融空白乡镇、贫困农户等任务，加大了风险防控和化解难度。不少高风险机构位于这样的地区，既“难救”也“难退”。

关于促进农商行健康发展的几点建议

我国是发展中的农业大国，农业是国民经济的基础。习近平总书记多次强调，进入新发展阶段，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。深化农村信用社改革，推动农商行改革发展，做好农村金融工作，是党和国家赋予农村信用社这个群体的光荣使命和历史责任。为此，笔者就促进农商行健康发展提出以下四方面建议。

坚守支农支小战略定位，在细分市场上发挥比较优势。当前，三农工作重心正转向全面推进乡村振兴。金融助力农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足大有可为。首先，农村信用社几十年深耕农村客群关系，具有其他机构不可比拟的先发优势。利用乡村熟人社会的信用约束，弥补信息不对称，已成为农村信用社的特色。农商行应当把握好在银行体系中的特色定位，深挖市场潜力，精准服务普惠金融和乡村振兴。将“融资”与“融智”相结合，拓展服务广度和深度，助力乡村生产、生活、生态的全面发展。其次，坚持主业、回归本源也是防范化解风险的最优选择。找准自身定位的小银行更容易在危机中生存。扎根基层的农商行员工熟知本地风土人情，应像老一辈的农村信贷员一样与客户建立长期的信任关系，开发适合本地特色的金融服务。

鼓励做小做精，探索有农村中小银行特色的公司治理体系。中国不缺大银行，也不缺新银行。小银行同样可以健康经营。目前，我国银行业金融机构数量达到4593家，其中涉农金融机构为3898家（含1637家村镇银行）。对农商行来说，要摒弃规模扩张的发展导向和思维定势，确立与所在区域经济总量和产业特点相适应的发展方向，构建具有行业特色、符合小法人实际的公司治理机制。在发挥机构规模小、层级少、机制灵活优势的同时，严格股东资质审核，加强关联交易、大额授信管理，促进产权改革成果向公司治理传导，治理机制建设成果向经营机制传导。

发挥好农村信用社体系优势，打造分工协作的利益共同体。上一轮改革确定的农村信用社管理体制安排是农商行与其他类型中小银行的最重要区别，有效避免了基层地方政府的不当干预。此外，在帮助行社融通资金、统建核心系统、开展信用卡业务等方面也体现了系统优势。新一轮改革应当统筹尊重法人机构经营自主权与保持农村信用社体系的完整性，充分考虑我国区域经济发展差异以及不同地区不同发展阶段法人机构的需要。从德国、荷兰、日本等国家发展经验看，一个职能分工设置合理的上层机构，能够更好对接地方经济和三农发展需求。对于省联社来说，未来可以通过履职清单规范约束行为，把业务重点放在中后台服务能力建设上。多做一些小法人需要做而又做不好、做不了、做了不经济的业务，避免单家机构低水平重复建设。在风险救助方面，优先考虑发挥系统力量，通过兼并重组等方式，以更加市场化的方式进行整合。

聚焦农村金融需求，科技赋能农商行数字化转型。一是从金融需求出发，发挥农商行的渠道优势。加快金融服务渠道融合发展，培育数字生态，将金融服务融入政务服务、交通出行、医疗社保等居民生活场景，增强客户黏性。二是从产业融合出发，加快数字化改造。跟进客户生产生活的全流程，与产业数字化改造协同推进。提升农业产业现代化水平、农村金融承载能力和农民金融服务可得性，形成产业与金融的良性循环。三是从客户需求侧出发，提升数字化体验。加强金融科技和数字化技术在涉农金融领域的应用，充分发挥数据要素价值。因地制宜打造惠农利民金融产品，满足用户个性化需求，提升用户体验。特别是依靠大数据缓解银企信息不对称，提高农村地区长尾客户的授信效率。四是从金融安全出发，提升农商行数字化运营能力。遵循关键技术自主可控原则，夯实自身的信息科技基础，确保数据安全，加强隐私保护。■

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