《中国金融》｜各国调整审慎监管政策应对疫情冲击

作者｜胡小璠「中国人民银行金融稳定局」

文章｜《中国金融》2022年第23期

各国采取多种经济金融措施应对疫情

根据国际货币基金组织（IMF）统计，2020年初新冠肺炎疫情暴发以来，全球30个发达经济体和44个新兴市场经济体共出台了5462项经济金融方面的疫情应对措施。除传统的财政和货币政策外，各国在此次危机应对中普遍使用审慎政策，因此IMF在最新统计中改变了此前使用的“财政”“货币和宏观审慎”二分法，将各国应对措施分为审慎、财政、货币和其他政策四大类，共包含28个子项（见表1）。

审慎措施

发达国家共宣布了738项审慎措施，新兴市场和发展中经济体宣布了383项。发达国家宣布的审慎措施中，400项与银行资本相关，主要包括放松宏观审慎缓冲、鼓励银行使用资本缓冲放贷以及放松一级资本充足率、杠杆率、总损失吸收能力、拨备覆盖率等其他非缓冲类的资本监管要求。剩余338项是非资本类的审慎措施，主要包括放松流动性要求、贷款标准以及改变监管方式等。新兴市场和发展中国家共宣布了181项资本类和202项非资本类审慎措施。从措施类别上看，相比调整宏观审慎缓冲，各国更偏好放松非缓冲类资本要求，新兴市场国家更多调整拨备覆盖率，发达国家更多实施分红限制。

各国倾向于同时出台一揽子审慎政策。IMF对各国宣布资本类审慎措施和非资本类审慎措施的频数以周为单位进行了相关性分析。结果显示，发达国家宣布两类措施的相关系数高达0.49，新兴市场和发展中国家的相关系数也达到0.47，这表明各国倾向于同时出台不同类型的审慎政策。

财政政策

各国最常使用的财政措施是赠款（grants），这类措施资金直接来自当期财政预算，形式既包含转移支付，也包括向社保体系提供补助等。使用较多的措施是向家庭和企业部门提供公共贷款和公共担保。从规模看，发达国家财政措施的规模明显大于新兴市场和发展中国家。发达国家财政措施总规模的中位数高达2019年GDP的15.2%，而新兴市场和发展中国家这一数字仅为4.1%。

货币政策

发达国家与新兴市场和发展中国家的政策偏好有所不同。新兴市场和发展中国家更多地使用降息和降低存款准备金率等传统货币政策措施；许多发达国家的政策利率在疫情前已处于有效利率下限，因此在此轮危机中更多依赖资产购买等政策措施。各国均普遍使用的货币政策措施包括提供信贷和流动性支持。从规模看，发达国家资产购买规模中位数占发达国家2019年GDP的17.7%，而新兴市场的发展中国家这一数字仅为1.3%。虽然新兴市场和发展中国家更多采取降息措施，但累积降息幅度（1.25个百分点，中位数）甚至还略低于发达国家（1.5个百分点）。

据IMF统计，各国宣布财政政策、货币政策和审慎政策的时点具有较强的正相关性，这表明各国倾向于同时出台多种应对措施，但也意味着单独研究某类政策措施的效果较为困难。

主要发达国家的具体应对措施

美国

审慎政策。一是鼓励使用缓冲，鼓励存款类机构利用资本缓冲放贷。二是放松非缓冲类资本要求，美联储宣布大型银行控股集团所持有的存款准备金和美国国债将暂免纳入补充杠杆率（SLR）的计算，降低了大型银行补充资本的压力；银行监管部门将社区银行的杠杆率要求调降至8%，将部分中小企业贷款的风险权重设为0。三是实施分红限制，对于资本缓冲下降的机构限制分红。四是放松监管报告要求、调整监管预期，降低监管检查的范围和频率，对于检查发现的小问题给予更多时间纠正；延长部分会计准则的过渡期。五是允许部分贷款延期偿付。财政部允许学生贷款延期偿付，房地美和房利美允许住房抵押贷款暂停偿付12个月，并不向征信当局报告暂停偿付期间的违约行为。

财政政策。截至2021年6月末，美国两任总统签署了五份新冠肺炎疫情相关的纾困法案，共计规模约5.73万亿美元。一是扩大转移支付，向疫苗研发和医疗体系运转拨款、向家庭部门提供转移支付、提高失业救助水平、向州政府提供转移支付、提高国际援助；二是实施税收减免，向个人提供退税；三是向企业提供公共贷款和担保。

货币政策。一是调降政策利率，2020年3月将联邦基金利率降低150个基点；二是扩大资产购买，在市场上购买国债；三是开展贷款操作，提供流动性支持，如扩大隔夜和期限回购规模、降低贴现窗口利率、推出针对做市商和货币市场基金的流动性工具，同时提供信贷支持，如“二级市场公司信贷工具”“工资保护项目”流动性工具等；四是扩大央行互换，与更多央行建立美元互换安排，并降低互换利率。

英国

审慎政策。一是调降宏观审慎缓冲，将逆周期资本缓冲要求从1%调降至0，并承诺未来12个月维持这一水平，同时维持系统性风险缓冲在当前水平不变；二是放松非缓冲类的资本要求，在计算巴塞尔协议“第二支柱”部分指标时允许使用名义资产而非风险加权资产，因为风险资产的计算有顺周期性，更高的VaR乘子可能会放大风险资产规模；三是实施分红限制，要求大型银行到2020年前不应分红和进行股票回购，不应向高管支付现金奖金；四是调整监管预期，允许八家大型银行将原定于2020年10月提交的“可处置性评估框架”延期一年提交，以减轻银行负担；五是允许部分贷款和信用卡延期偿付。

财政措施。截至2021年6月末，英国政府共宣布了六轮财政应对措施。一是扩大转移支付，向卫生和公共服务部门拨款，向小企业提供直接转移支付，扩大向低收入人群提供的现金援助；二是实施税收减免，暂时下调部分行业的增值税税率，允许暂缓、分期缴纳增值税和营业税；三是提供公共贷款和公共担保，与英格兰银行共同推出“新冠肺炎疫情公司融资工具”和三项政府贷款担保计划。

货币政策。一是调降政策利率，英格兰银行降息65个基点至0.1%。二是扩大资产购买，额外购买英国国债和非金融企业债1500亿英镑。三是开展贷款操作，既提供流动性支持也提供信贷支持：推出新期限融资计划，刺激银行向实体经济提供贷款，启用临时期限回购工具为银行补充流动性；央行还与财政部商定，临时扩大财政部在央行开立透支账户的使用范围，在必要时可通过此账户向政府提供短期额外流动性。四是加强与美联储的央行互换，确保美元流动性充裕。

日本

审慎措施。一是鼓励使用资本缓冲，鼓励银行利用系统性风险缓冲放贷款；二是放松非缓冲类的资本要求，将公共担保机制下发放贷款的风险权重调至零；三是放松流动性要求，允许高质量流动性资产比率突破监管下限；四是允许延期偿付，要求银行允许消费者暂缓偿付住房抵押贷款；五是放松政府注资相关要求，议会将区域性银行申请政府注资的截止时间延长至2026年，同时降低注资申请门槛，将注资中政府所能提供的担保从12万亿日元提升至15万亿日元。

财政政策。截至2021年6月末，日本政府共通过了三轮应对计划，规模总计约308万亿日元。一是扩大转移支付，向医疗和疫苗研发、企业和家庭部门提供直接支持；向地方政府提供转移支付；二是实施税收减免，减免社保缴纳；三是向受影响的企业提供优惠贷款。

货币政策。一是扩大资产购买，增加购买国债的规模，提高购债频率，且不对购债规模设上限；临时扩大每年购买交易所交易基金、房地产投资信托基金、商业票据和公司债的规模。二是开展贷款操作，既提供流动性支持也提供信贷支持：通过“特殊资金供给操作”，为金融机构提流动性，扩大抵押品范围；新设融资工具支持中小企业获得融资。三是加强与美联储的央行互换。

欧盟

审慎政策。一是放松宏观审慎缓冲，欧央行鼓励各国监管当局调降逆周期资本缓冲要求，法国、卢森堡等国调降。二是鼓励使用缓冲放贷，允许系统重要性银行使用资本留存缓冲，并可暂时突破巴塞尔协议“第二支柱指引”相关指标和流动性覆盖率的下限。三是放松非缓冲类的资本要求，欧央行允许大型银行所持有的现金和存款准备金暂免纳入杠杆率计算；临时降低对市场风险的资本要求，调降市场风险乘子。四是放松拨备要求，临时放松对疫情相关不良贷款的分类要求和拨备计提要求。五是实施分红限制，要求银行停止分红和股票回购，以留存资本。

财政政策。2020年12月，欧盟领导人通过了欧盟预算和恢复计划，将提供7500亿欧元的额外财政支持，其中赠款3900亿欧元、贷款3600亿欧元。资金将在欧盟国家之间分配，主要分配给受疫情影响严重的高负债国家和东欧国家。

货币政策。一是扩大资产购买，在现有资产购买计划之上额外购买1200亿欧元资产，并推出新的资产购买计划，购买私人部门和公共部门证券。二是开展贷款操作，推出利率更低的新流动性工具。包括非定向长期再融资操作，放松抵押品标准，延长部分政策工具的期限、扩大规模。三是与其他主要央行建立欧元互换。

审慎政策重要性凸显

本轮危机应对中，各国普遍使用审慎政策应对冲击，突显了审慎政策的重要性。据IMF统计，各国共计宣布5462项经济金融政策，其中审慎政策1131项，占比超过20%。审慎政策的种类更加丰富，按照IMF分类标准，此轮危机中各国使用了6类财政政策和6类货币政策，而使用的审慎政策则有11类。大多数审慎政策旨在通过放松对银行的资本约束，鼓励银行向家庭和企业部门提供信贷支持，进一步畅通资金流向实体经济的渠道。在工具选择上，主要发达国家不仅调降了逆周期资本缓冲要求、流动性覆盖率等监管指标，还普遍通过限制分红和股票回购等方式强制银行留存资本。除资本类审慎措施外，美、英等国还通过其他方式减轻金融机构负担，如延长会计准则过渡期、改变监管检查频率和方式、给予更长的问题纠正期等，这些措施均属于审慎政策。相比财政和货币政策，审慎政策既包含宏观审慎又包含微观审慎，形式更加多样，使用更加灵活，操作可能更加精准。

相比新兴市场和发展中国家，发达国家疫情应对政策力度更大、政策措施更加多样。受制于有限的财政空间和疫情前已高企的债务水平，新兴市场和发展中国家可能难以出台大规模的财政刺激措施，更多依赖降息和资产购买等货币手段应对冲击。疫情前大部分新兴市场通胀水平较低、基准利率较高，降息空间较大，但事后看各国累积降息幅度还不及发达国家，且资产购买规模占GDP的比例也远低于发达国家。其背后的原因可能是各国在调整货币政策时仍需紧跟美联储的步伐，担心更大幅度的货币宽松会引发资本外流、汇率波动。整体来看，新兴市场应对疫情的整体政策力度可能远低于发达国家，这可能是疫情后各国经济表现进一步分化的原因之一。

要更好地发挥审慎政策的危机应对作用，还需提前创造政策空间。作为审慎措施的一部分，本轮危机中部分发达国家的监管机构频繁发声，鼓励银行利用资本缓冲放贷，并表示愿意容忍银行的资本指标低于监管下限。但在缓冲指标未被真正调降的情况下，银行往往出于担心污名效应及资本充足率低于下限会影响未来分红等原因不愿消耗缓冲放贷，因此要想通过审慎措施鼓励银行增加信贷供给，可能还需真正调降资本缓冲。三大类宏观审慎缓冲政策中，资本留存缓冲政策和系统性风险缓冲政策一般较少调整，释放逆周期资本缓冲是应对冲击最直接的手段。但各国当前调整逆周期资本缓冲的政策空间普遍有限。疫情暴发前，欧元区19个国家中只有7国已实施或拟实施大于零的逆周期资本缓冲要求；截至2019年底，整个欧元区逆周期资本缓冲仅占银行风险加权资产规模的0.2%。而欧央行研究表明，如疫情前各国逆周期资本缓冲要求设置在更高水平，那么疫情暴发后通过释放该缓冲可显著改善银行放贷、降低危机对欧元区GDP的影响，同时不会损害银行体系的偿付水平。这意味着要想使得逆周期资本缓冲要求等措施在危机时能真正发挥作用，需提前建立政策空间（当前我国逆周期资本缓冲要求为零）。■

（责任编辑　纪崴）

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