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两会|白鹤祥:关于尽快制定《县域金融促进法》的议案

2020-05-24 12:48:23 和讯名家 

白鹤祥「全国人大代表  中国人民银行广州分行行长」

案由

实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代“三农”工作的总抓手。县域是实施乡村振兴战略的主阵地,是我国乡村社会发展的关键所在。振兴乡村需要加大金融支农力度,把更多金融资源配置到县域农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。由于农业生产面临着自然和市场双重风险,农村金融服务具有出成本高、风险大的特征,资本的逐利性使得部分金融机构出现了偏农离农趋向、进而导致金融资源由县域农村流向城区。尤其是一些农信社改制成农商行之后,热衷于追求收益高、风险高的业务,逐渐减少“三农”投入,存在“脱农”倾向。

近年来,国家大力推动县域金融发展,不断完善扶持政策体系,畅通金融资源流动渠道,县域金融服务的覆盖面、可得性和便利性逐步提高。然而,对照乡村振兴战略的要求,县域金融供需矛盾依然突出,引导资金回流县域的任务依然艰巨。为此,建议借鉴美国制定《社区再投资法》、通过实施激励和约束措施来引导金融机构满足所在社区信贷需求的做法,制定出台我国《县域金融促进法》,通过立法建立有利于引导金融资源回流县域的体制机制,加大激励与约束力度,促进金融机构在县域投入的力度不断增强、总量持续增加。

案据

一是制定出台《县域金融促进法》,是落实党中央县域和农村金融政策、加大金融支持乡村振兴力度的客观需要。

党中央高度重视发展县域和农村金融。自2004年以来,每年的党中央“一号文件”都将推进农村金融改革发展、提升县域农村金融服务作为解决“三农”问题的重要途径,多次提出县域金融机构要增加机构网点、将一定比例的新增存款投放当地、加大县域和“三农”支持力度。在增设机构网点方面,2015年中央“一号文件”要求,“提高村镇银行在农村的覆盖面”;2017年中央“一号文件”指出,“支持金融机构增加县域网点,适当下放县域分支机构业务审批权限”。在资金回流县域方面,2005年中央“一号文件”提出,要“明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例”;2010年中央“一号文件”提出“进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策”;2019年中央“一号文件”提出,“建立县域银行业金融机构服务‘三农’的激励约束机制”。党中央关于县域和农村金融的方针政策,既是推动县域农村金融改革发展的政策依据,也为制定《县域金融促进法》、加大金融机构服务县域的激励约束力度提供了重要遵循。

二是制定出台《县域金融促进法》,是完善县域金融体制机制、引导金融资源回流县域的内在要求。

近年来,我国县域金融服务体系日益健全、服务能力逐步增强,但是当前仍存在金融机构支农功能不强、资金外流等问题,还没有充分满足县域、“三农”发展的需求,仍然是我国金融体系的薄弱环节。从金融机构网点来看,目前我国县域每万人平均涉农金融机构网点数约为1.2个/万人,比全国平均水平少25%。截至2019年末,广东县域金融机构网点数占全部网点总数的23%,低于县域人口数占全省人口总数的比重(47.7%)24.7个百分点。分机构类型来看,国有商业银行在县域设立的网点数占其全省总数的14.5%,在部分地市乡镇地区设立的网点数占其全市总数的比重不足2%;股份制银行在县域设立的网点数占其全省总数的2.2%;全省仅45%的村镇银行设在县域,大部分设在城区。从信贷资金来看,截至2019年末,广东县域贷款余额占全省各项贷款总额的比重5.2%,低于县域GDP占全省GDP的比重(13.8%)8.6个百分点;广东县域金融机构存贷比为55.8%,低于全省平均水平16.5个百分点;25个(占比43.9%)县、县级市的存贷比低于50%,6个(占比10.5%)县、县级市的存贷比不足40%,2个县、县级市低于30%。这与“县域金融机构将吸收的存款主要用于当地”的要求是不相符的。为此,要通过立法建立相应的激励和约束机制,引导金融机构加大对县域的金融资源配置力度。

三是制定出台《县域金融促进法》,是强化现有政策执行力、完善县域金融激励约束机制的重要途径。

近年来,国家有关部门制定实施了一系列扶持政策,以促进县域和农村金融发展。在货币政策方面,人民银行灵活运用差别化存款准备金率、再贷款、再贴现等货币政策工具,实施鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法,引导金融机构加大对县域、“三农”的投放力度。在监管政策方面,金融监管部门通过对涉农不良贷款给予更大的容忍度、对涉农贷款占比较高的县域法人金融机构实施弹性存贷比要求、明确普惠金融差异化监管要求等措施,为金融机构在县域拓展业务营造良好的环境。在财税支持方面,国家财政和税务部门综合运用税收优惠、贷款贴息、奖补、保费补贴等手段,支持县域和农村金融健康发展。总体来看,现阶段我国主要依靠政策性文件和部门规章来促进县域和农村金融发展,执行效果有待增强。一方面,这些政策措施层级低,而且稳定性和约束性不够,一些地方摸索出来的成功经验与做法难以上升为法律层面进行复制推广,难以形成推动县域和农村金融发展的长效机制。另一方面,货币政策、监管政策与财税政策之间的标准有待统一,未能有效衔接起来。为此,需要制定《县域金融促进法》,从法律层面规范和稳定现有的相关扶持政策,强化激励和约束力度,通过正向激励、反向约束、持续监督等方式促进县域和农村金融健康发展。

四是制定出台《县域金融促进法》,是借鉴美国立法经验、改进县域金融服务的有效措施。

20世纪六七十年代,美国金融机构按照抵押贷款风险程度,对较大城市及周边地区进行信用等级划分,将中低收入社区划为“红线区”,限制甚至拒绝向“红线区”居民提供信贷。为了解决信贷歧视问题,美国国会通过了联邦法律《社区再投资法》,规定金融机构“有持续和责无旁贷的责任”去满足其所在社区的信贷需求。根据《社区再投资法》,美国监管部门从信贷(满足中低收入社区信贷需求的情况)、投资(银行机构投资规模与创新情况)、服务(在中低收入社区设置服务网点情况及其服务范围)等方面,对所有参加联邦存款保险体系的银行和存款类机构进行考核评估,将考核评估结果作为金融机构设立分支机构、申请参加联邦存款保险、申请开展兼并收购、申请设立金融控股公司等方面审批的重要依据。同时,在考核评估过程中,美国引入公众力量进行监督、将考核结果公示,督促金融机构提高评级。美国出台《社区再投资法》、以立法形式改进社区金融服务的做法,为我国制定《县域金融促进法》、完善县域金融服务体系提供了参考。

方案

明确各类金融机构服务县域的责任

结合我国的国情和县域经济的特点,以立法形式明确政策性与开发性银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村中小金融机构等各类金融机构服务县域和“三农”的职责和义务,规定金融机构在保持安全性与稳健性的前提下加大金融资源在县域的配置力度,建立政策性金融与商业性金融协同发展、分工明确、各司其职、各负其责、互利共赢的县域金融组织体系,更好满足县域和“三农”多样化、多层次的金融服务需求。

建立金融机构服务县域的考核评估体系

按照“客观量化考核+主观定性判断”的原则,制定对金融机构服务县域情况的考核评估体系。在评估指标方面,可考虑设置包括金融机构一定比例的机构网点设在县域、金融机构在县域吸收的存款一定比例投向当地、县域贷款增速、金融机构县域网点的审批权限、金融机构针对县域创新产品与服务情况等一系列指标,全面考察金融机构服务县域的情况。在评估设置方面,根据不同类别金融机构的情况,建立并实施差异化的评估标准,以增强考核评估的科学性。在评估地域方面,可选择存贷比较低的地市、县(县级市)为试点,逐步拓展至所有地区,体现市场公平性。

规范和稳定金融机构服务县域的激励约束机制

统筹并优化现有扶持县域和农村金融发展的货币政策、差异化监管政策、财政税收政策,建立与金融机构服务县域和“三农”考核评估结果相挂钩的激励和约束机制,促进金融资源向县域和三农”配置。在激励机制方面,支持符合考核标准的金融机构优先通过新设分支机构、开办新业务、办理再贷款与再贴现等方面的申请,享受存款准备金率、营业税与所得税、财政奖补等方面的优惠。在约束机制方面,对不符合考核标准的金融机构,不给予货币政策、财税政策等方面的优惠,并且在新设分支机构、开办新业务、办理再贷款与再贴现等方面予以限制。

建立金融机构服务县域的考核评估信息披露机制

借鉴美国的做法,引入公众力量参与县域金融服务考核评估工作,提高考核评估结果的影响力。一方面,要求金融机构通过媒体、互联网等渠道,及时披露服务县域的相关情况,让社会公众充分了解各家金融机构服务县域的业绩。另一方面,规定金融管理部门将社会公众对金融机构服务县域情况的调查结果作为考核评估的重要参考,并及时公开县域金融发展的评估结果,督促金融机构注重改进服务、提升评级。

完善促进县域金融发展的配套服务

引导金融机构加大对县域和“三农”的支持力度,除了制定有效的激励与约束机制以外,还需要各级政府完善配套服务体系、构建良好的金融生态环境。一是推动农村信用体系建设。围绕县域小微企业、农村居民开展信用等级评价工作,全面推进农村信用体系建设,营造诚实守信的良好社会风尚。二是构建金融风险分散机制。结合农户种养业投资周期长、季节性强、市场变化快等风险因素,加快发展农业保险,推动建立贷款风险补偿基金或专项财政贴补资金。三是完善县域担保机制。设立支持县域金融发展的融资担保机构或基金,建立重点服务县域“三农”、小微企业融资的再担保机构,缓解融资双方信息不对称的问题。

附件

中华人民共和国县域金融促进法

(代拟稿)

第一章 总则

第一条 【立法目的】为落实党中央关于实施乡村振兴战略的部署,引导金融机构将新增存款一定比例用于当地的贷款、增加县域机构网点设置、改进县域金融服务,根据宪法的规定和有关法律的基本原则,结合我国县域经济的实际,制定本法。

第二条 【适用对象】中华人民共和国境内的开发性银行、政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行等机构在县域的分支机构,农村商业银行、农村合作银行、农村信用合作社、村镇银行等县域法人银行机构,以及与县域金融发展活动有关的单位及个人。

第三条 【县域定义】县域范围包括县、县级市、自治县等行政单位,不含市辖的区。

第四条 【考核评估部门】中国人民银行、中国银行保险业监督管理委员会及其下属分支机构为本法的考核评估部门,对法案的执行情况进行监督检查。

第五条 【立法原则】以金融机构合规自主经营、稳健经营为前提,坚持客观、公正、公平的原则,对金融机构服务县域经济的效果进行考核评估。

第二章 职责与义务

第六条 【下沉网点】金融机构在县域设立服务网点数量应当达到机构网点总数的一定比例,具体比例由考核评估部门规定。

金融机构应当在县域偏远乡镇设立金融服务站点或代理网点,布放自助机具和终端,提供易得、便捷的金融服务,打通金融服务“最后一公里”。

第七条 【县域存款的一定比例用于当地贷款】金融机构应当使用来自县域一定比例的存款,优先满足存款来源地信贷需求,具体比例由考核评估部门规定。

第八条 【创新金融产品和服务】金融机构应当开发满足县域“三农”需求的金融产品和服务,拓展小额信用贷款业务,开展多样化的农村资产抵质押融资业务。

第九条 【建立内部专门评估机制】金融机构应当全面、完整、准确统计服务县域经济信息,建立和完善系统内的县域金融服务业务专项评估机制和绩效考核制度。

第十条 【建立内部尽职免责机制】金融机构应当针对县域金融服务业务,建立健全系统内尽职免责机制,提高对县域分支机构内部不良贷款考核的容忍度。

第十一条 【不提供虚假服务】金融机构在县域提供金融产品和服务过程中,不得发布夸大产品收益、掩饰产品风险等欺诈信息,不得作虚假或引人误解的宣传。

第十二条 【公平服务】金融机构在县域提供金融产品和服务中,不得设置违反公平原则的交易条件,不得设置歧视性要求。

第三章 评估与检查

第十三条 【评估办法】考核评估部门应当制定评估办法,以县(县级市)为单位进行考核评估,并设置一定的权重、计算金融机构的总体评级。

第十四条 【评估内容】考核评估部门应当参考金融机构所在区域的经济和社会基本面情况,对不同类型、不同规模的金融机构实施差别化的考核评估方法,制定“客观量化考核+主观定性判断”的评估体系,从网点设置、信贷投放、产品服务等方面评估考核金融机构履行义务的情况。

第十五条 【统计监测】各级考核评估部门应当建立相应的统计监测制度,统计、反映各地区与各机构履行发展县域金融义务的情况。

第十六条 【现场检查】各级考核评估部门有权采取下列措施:(一)对金融机构进行现场检查;(二)询问当事人和与检查事项、调查事件有关的单位和个人,要求其对与检查事项、调查事件有关的事项作出说明;(三)查阅、复制与检查事项、调查事件有关的文件和资料。

第十七条 【评定结果】考核评估部门应当在考核结束后,出具书面评估意见。考核评估结果从高到低划分为“优秀”、“满意”、“需要改进”、“严重不合规”等四个等级。

第四章 激励与约束

第十八条 【金融政策激励】对评估结果为“满意”及以上的金融机构,人民银行应当在存款准备金率、再贷款、再贴现等货币政策工具运用方面给予优惠。

第十九条 【差异化监管激励】金融监督管理部门应当将金融机构服务县域金融情况纳入监管评价体系,在资本管理、不良贷款容忍度、存贷比考核等方面对服务县域的金融机构实施差异化监管,并对考核评估结果为“满意”及以上的金融机构给予相应的监管激励措施。

第二十条 【财政税收政策激励】财政和税收部门应完善促进金融机构服务县域的财税政策,综合运用税收优惠、贴息、奖补等手段,加大对金融机构服务县域的引导力度,并对考核评估结果为“满意”及以上的金融机构给予更加优惠的财政税收政策。

第二十一条 【整改类约束】对考核评估结果为“需要改进”的金融机构,考核评估部门责令限期改正;金融机构逾期未改正的,考核评估部门采取系统内通报、下发监管提示函、约谈高管、现场检查和调整监管评级等措施。

第二十二条 【限制类约束】对考核评估结果为“严重不合规”的金融机构,由各级考核评估部门视金融机构的行为严重程度,采取以下措施:(一)停止批准开办新业务;(二)停止批准增设分支机构或开办县域金融代理网点或金融服务站点资格;(三)停止批准资产兼并或收购;(四)考核评估部门认为适用的其他业务。

第五章 信息披露

第二十三条 【信息公示管理】考核评估部门应当在考核结束后,公示考核结果。金融机构应当在收到书面评估一定时间内进行考核结果公示,时间由考核评估部门进行规定。

第二十四条 【公开信息】公示信息应当包括以下内容:(一)考核评估部门根据本法制定的县域金融评估考评体系;(二)金融机构的总体评估结论;(三)支持评估结论的事实、依据以及论述。

第二十五条 【信息真实、准确、完整】金融机构应真实、准确、完整、及时公示考核评级信息,不得发布欺诈信息,不得曲解评级含义,不得作虚假或引人误解的宣传。

第二十六条 【收集公众反对意见】考核评估部门和金融机构应当积极收集公众对公示信息的反对意见。

第二十七条 【对公众反对意见进行反馈】考核评估部门应对公众提出的反对意见进行调查,必要时举办听证会。若情况属实,应重新进行考核评估。若存在金融机构漏报、错报或报送虚假材料的情况,依照相关法规对金融机构进行处罚。金融机构应当积极配合考核评估部门回应公众反对意见,不得提供虚假材料或拒绝提交材料。

第六章 服务与保障

第二十八条 【县域金融发展规划】县级及以上地方各级人民政府应当将促进县域金融发展纳入国民经济和社会发展规划。

第二十九条 【设立县域金融发展基金】国务院和地方各级人民政府应当安排用于促进县域金融发展的专项资金,各级人民政府应完善农业保险专项补贴机制。

第三十条 【完善担保机制】地方各级人民政府应当设立促进县域金融发展的融资担保机构或基金,建立重点服务“三农”和小微企业融资的再担保机构。

第三十一条 【建立风险补偿机制】地方各级人民政府应当建立健全促进县域金融发展的风险补偿、财政奖励等机制。

第三十二条 【建立信用信息体系】各级人民政府应大力推进中小企业和农村信用体系建设,建立信用信息共享交换平台,推动政务信息与金融信息互联互通,健全守信联合激励和失信联合惩戒机制。

第三十三条 【金融知识普及教育】地方各级人民政府应当加强金融知识普及教育,培育社会信用意识和金融风险意识,提高维权意识和能力。

教育主管部门应当将金融知识纳入学校教育内容和国民义务教育体系。

第七章 法律责任

第三十四条 【金融消费者权益被侵犯】服务对象在购买、使用县域金融服务中,其合法权益受到侵犯的,可以依据有关法律法规寻求救济。

第三十五条 【地方政府和相关部门责任】各级人民政府和考核评估部门不履行促进县域金融发展责任的,由其上级责令纠正、予以问责。

第三十六条 【不报、虚报、瞒报责任】金融机构有下列行为之一者,由考核评估部门或有关行政部门予以处罚。(一)虚报、瞒报县域金融评估和统计资料的;(二)伪造、篡改县域金融评估和统计资料的;(三)拒报或者屡次迟报县域金融评估和统计资料的。

第三十七条 【披露虚假信息责任】金融机构提供县域金融服务时,未按照规定披露信息,或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的,由考核评估部门责令改正,并处以一定金额的罚款。

第三十八条 【拒绝、阻碍考核评估责任】金融机构拒绝或阻碍考核评估的,由考核评估部门依据《商业银行法》等法律规定追究相关责任。

第三十九条 【工作人员责任】国家机关和金融机构工作人员在促进县域金融发展工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,泄露国家秘密、商业秘密和个人信息的,由相关部门依法追究相关法律责任。

第八章 附则

第四十条 【实施日期】本法自 年 月 日起施行。

    本文首发于微信公众号:中国金融杂志。文章内容属作者个人观点,不代表和讯网立场。投资者据此操作,风险请自担。

(责任编辑:邱光龙 HF056)
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