《中国金融》｜凌敢：整治银行业乱象的政策与实践

作者｜凌敢「中国银保监会银行机构检查局局长」

文章｜《中国金融》2020年第13期

2017年年初，以习近平同志为核心的党中央明确提出，防控金融风险，要坚决治理市场乱象，坚决打击违法行为。中国银保监会坚决贯彻落实党中央、国务院关于治理金融市场乱象和防范化解重大金融风险攻坚战的决策部署，科学施策，多措并举，重拳出击，连续多年开展了一系列乱象整治专项行动，有序推进了金融去杠杆，有效化解了重点领域的突出风险，为当前金融更好支持实体经济发展奠定了良好基础。

整治银行业市场乱象势在必行

金融是现代经济的血脉，金融稳则经济稳。大力整治银行业市场乱象，牢牢守住银行业风险底线，是防控金融风险的核心任务，是推动经济高质量发展的基石保障。

亟待以整治乱象引导银行业回归本源、专注主责主业。前些年，不少商业银行利用宽松的货币环境进行无资本支撑的加杠杆，依靠同业负债拉动实现资产高速虚假扩张。层层嵌套，无序扩张，导致资金脱实向虚。只有坚决整治市场乱象，才能真正强化资本约束，引导银行业把金融资源更多配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足人民群众和实体经济多样化的金融需求。

亟待以整治乱象督责坚守市场底线、严防金融风险。我国经济发展进入新常态，银行业发展面临增长速度回调、风险集中暴露、前期泡沫消化等重大挑战。实体经济运行中的各种矛盾和压力持续向银行业传递，企业风险和金融风险交织。只有坚决整治市场乱象，才能真正把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要位置，实现早识别、早预警、早发现、早处置，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。

亟待以整治乱象推动深化银行改革、实现高质量发展。近些年，个别企业以虚假注资、循环注资等方式违法搭建金融集团，隐身代持、超比例超家数违规持有银行股份，致使部分中小银行内部制衡和管控机制形同虚设，埋下了过度承担风险和利益输送的祸根。部分大中型银行综合化经营过程中形成了复杂的集团架构，存在风险隐患。只有坚决整治市场乱象，才能深化商业银行治理改革，管控好大股东操纵和内部人控制问题，强化银行集团并表管理，消除银行业高质量发展的现实隐患和机制障碍。

亟待以整治乱象补齐监管短板、提升金融治理效能。金融市场的日新月异对动态有效的金融监管提出了内生需求。而一段时间以来，监管工作对风险的重视程度相对不足，致使监管体系存在明显的短板和滞后，甚至存在“牛栏关猫”现象。只有坚决整治市场乱象，才能真正落实“监管姓监”，培育敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，鼓励真创新，打击伪创新，让藐法者受到惩处，让套利者无利可图，构建起公平有序的银行业市场秩序。

银行业市场乱象的治理实践

整治银行业市场乱象，首先必须有深远的战略考量和正确的部署安排。银保监会深入贯彻党中央、国务院关于“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”的方针，充分考虑银行业市场乱象的长期性和复杂性，组织在全系统全行业稳妥有序梯次开展整治乱象工作。2017年“全面排查”，按照“有什么排查什么、查实什么整治什么”的思路，在前期“三三四”专项治理的基础上，深入开展“十乱象”整治，摸清风险底数，依法严肃查处一批重大案件，对市场形成了有力震慑。2018年“靶向治疗”，深化整治八大领域顽疾，异地非持牌机构清理取得重大进展，资金脱实向虚态势得到有力纠正，全面遏制了乱象高发多发势头。2019年“标本兼治”，精准聚焦公司治理、宏观政策执行、信贷管理、影子银行和交叉金融业务、重点风险处置五大重点领域，从更深层次直击乱象根源，推动银行业在合规建设和服务实体经济高质量发展方面取得新突破。总的来看，经过三年持续深入整治，银行业生态积极净化，金融供给对实体经济的适配性不断增强，银行业审慎合规运行的氛围不断稳固。

银行经营管理乱象基本遏制。一是行业性重大违法违规问题有效杜绝。着眼于“处罚一个，教育一片”，严肃查处广发银行惠州分行违规担保案、浦发银行(600000,股吧)成都分行违法贷款案、邮储银行甘肃武威分行违规票据案、民生银行(600016,股吧)航天桥支行虚假理财案等一批涉案金额巨大、案件性质恶劣、社会广泛关注的重大案件，对广发银行单笔罚没金额7.22亿元，单案罚没超20亿元，创下银行监管机构成立以来单家罚款金额最高、人员问责层次最高的纪录。“萝卜章”、理财“飞单”、同业私出保函和违规兜底等严重扰乱市场的问题目前业已绝迹。二是不法分子控制的金融集团平稳有序拆解。涉“明天系”金融机构风险处置取得实质进展，包商银行接托管各项工作有序推进。既最大限度地避免了客户挤兑和风险向交易对手的扩散，防范系统性风险，又依法依规打破刚性兑付，防范道德风险，实现了对激进行为的纠偏。三是银行业市场秩序整体向好。以健全法人治理结构为重要抓手，坚决打击股东掏空银行行为，不合格的问题股东逐步清退，超比例超家数持股有效压降。扎实推进异地非持牌银行机构清理工作，机构盲目扩张、异地无序展业现象得到根本遏制，地方中小法人机构回归属地、回归小微、回归本源效果明显。从2019年乱象整治情况看，监管检查发现问题数量和所涉金额均较上年减少了四成以上，银行业市场秩序持续向好。

银行业资产负债清理取得决定性进展。连续三年将高风险影子银行和交叉金融业务作为整治重点，推动创新业务回归理性，逐步打破刚性兑付。2017年以来，通过压缩资金空转和通道业务，银行业资产增速从15%降到8%左右，累计压缩交叉金融类高风险资产约16万亿元，同业资产、同业负债较2017年初分别下降12.86%、12.15%，从根本上扭转了银行机构依靠同业资产拉动自身资产和利润快速增长的局面。同业理财较2017年初大幅压缩5.8万亿元，同业理财占理财产品余额的比例由23%下降到3.4%，委托贷款比2017年初净减少1万亿元，资金脱实向虚问题得到坚决纠正。

重点领域风险由发散转向收敛。始终坚持将整治信贷领域乱象作为重中之重，严肃查处贷款“三查”不尽职行为，督促银行加强集团客户统一授信和联合授信管理，从源头上管控新的不良贷款的产生。指导银行机构扩大处置规模，提高处置效率，加快存量风险化解。三年来银行业累计处置不良贷款4.4万亿元。加大对各种隐匿不良、延缓风险暴露行为的打击力度，商业银行逾期90天以上贷款全部纳入不良资产管理，基本实现不良贷款的账面真实反映，不良贷款风险持续化解。与此同时，快速处置包商银行发起设立的村镇银行及消费金融子公司、盛京银行、乌海银行等一系列风险事件，推动锦州银行、恒丰银行引入战略投资者进行股权重组。

经济金融良性循环的基础不断夯实。一是“房住不炒”政策得到有效贯彻。连续两年在全国30多个热点城市开展房地产贷款专项检查，压缩对杠杆率过高、财务负担过重房企的过度授信，降低行业集中度风险，加大对“首付贷”、消费贷资金流入房地产市场的查处力度，引导银行资金重点支持棚户区改造等保障性民生工程和居民合理自住购房需求。房地产金融化泡沫化倾向得到有效遏制，助推房地产民生属性逐步回归。二是普惠金融增量扩面降本。持续整治不合理抽贷断贷、不合理融资收费等行为，指导银行机构加大普惠金融投放力度，合理降低信贷综合融资成本。“政策性银行批发+大型银行的头雁效应+股份制银行跟进+中小银行深耕”的普惠金融服务梯队初步形成。三是金融供给持续优化。严查资金违规流入“两高一剩”等限制性领域的行为，破除无效供给，加大有效供给。截至2019年末，制造业贷款余额16万亿元，其中，大型银行制造业中长期贷款余额比年初增长8.7%，制造业信用贷款余额比年初增长5.9%。银行保险机构表内外资金穿透后投资债券共计68万亿元，其中投资地方政府专项债余额超过7.3万亿元，占全部专项债余额的比重超过80%。银行体系内部、银行业和实体经济的良性循环已经形成。

银行业合规文化持续厚植。随着金融反腐的不断深入，违法成本的不断加大，“合规创造效益”“合规从高层做起”已经在银行业达成共识。银行机构“两会一层”普遍能够树立起稳健审慎的风险偏好，同时向各条线和各分支机构清晰传导，推动解决存在已久的合规职责“有而不统”、合规管理“有而不专”、合规措施“有而不全”等问题。2019年银行机构内部问责处理分支机构9140家次、员工83.67万人次，其中经济处理54.05万人次、金额合计11.75亿元,党纪处分4.53万人次。针对整治中发现的问题，银行机构对标监管要求，普遍将“问题整改”上升到“问题治理”层面，深入查找体制机制、流程控制和系统应用等方面的管理漏洞和薄弱环节。近两年累计制定、修订业务流程和管理制度3.91万个，开发完善流程系统2313个，涵盖主要业务领域和环节。很多银行机构以乱象整治为契机，组织开展形式多样的合规教育活动，银行员工规矩意识和底线思维不断强化，银行业合规文化氛围基本形成。

整治银行业市场乱象的经验启示

作为打好重大金融风险攻坚战的重要内容，银行业市场乱象整治工作取得了关键进展，为新时代加强银行业监管、提升各类风险防范化解能力积累了鲜活经验、提供了有益启示。

党的政治建设为统领是乱象整治工作的根本前提。党中央关于金融工作的决策部署和习近平总书记对金融工作、银行保险监管工作的重要指示批示，为做好金融乱象整治工作提供了根本遵循。要实现金融乱象整治工作的完全胜利，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党对金融工作的集中统一领导，不折不扣把党中央、国务院决策部署落到实处。

服务金融供给侧结构性改革是乱象整治工作的核心任务。深化金融供给侧结构性改革是我国现代金融发展的必由之路。近年来我们狠抓宏观调控政策执行，坚决落实“房住不炒”，切实推动解决中小微企业融资难融资贵问题，深入落实就业优先政策，取得了良好效果。要深化乱象整治工作，必须坚持以服务供给侧结构性改革为主线，持续推动落实国家宏观政策，妥善处理稳增长与防风险的关系，在推动高质量发展中防范化解金融风险。

压实银行业金融机构主体责任是乱象整治工作的关键环节。监管者不但要向被监管者传导压力，而且要引导被监管者自加压力。我们坚持“机构自查自纠从宽、监管检查发现从严”，有效激发银行机构自我纠偏的积极性和主动性，增强了治理效果。要根治银行业市场乱象，必须压实银行机构主体责任，引导其将乱象整治与加强合规经营深度融合，有效提升内控合规和风险管理水平，最终形成乱象整治齐抓共管的良好工作格局。

堵塞监管漏洞和补齐监管短板是乱象整治工作的重要保障。现代银行业监管的要义在于实现依法有效监管。实际工作中，我们敢于做到“刀刃向内”，严密编织了有效监管网格，夯实了乱象整治工作的基础。当前银行业业务结构和风险特征处于深刻变化之中，要扎实推进乱象整治工作，必须深入研判风险、尽早排查漏洞、全力补齐短板、压缩监管套利空间，强化规制之间的衔接配合，不断提升监管质效。

依法监管和严管严查严处并重是乱象整治工作的鲜明导向。发挥好非现场监管和现场检查查弊纠偏的核心作用，以监管检查促进合规经营，以监管问责促进市场有序，实现以严查促真改的目标任务。要深化乱象整治工作，必须运用好处罚问责利器，提高机构违规成本，促进机构牢固树立合规经营意识，构建不想、不敢、不能违规违法的治理生态。

深化银行业监管科技创新是乱象整治工作的有力支撑。监管科技的创新和运用为监管工作提供了防范风险的先手，尤其在查明资金来龙去脉、破解穿透审查难等方面展现了突出优势。要深化整治乱象工作，必须牢固树立“科技+监管”的理念，大力促进监管科技创新发展，让监管效能在科技提升中充分释放。

坚持不懈整治银行业市场乱象

习近平总书记深刻指出，防止发生系统性风险是金融工作的永恒主题。尽管整治银行业市场乱象工作取得了显著成效，但全面防控金融风险依然任重道远。2020年是全面建成小康社会和防范化解重大金融风险攻坚战的收官之年。当前国际国内疫情防控和宏观经济运行形势复杂严峻，给银行机构的稳健运营带来压力，对金融支持服务实体经济提出了新的更高要求。

为此，2020年银保监会组织开展银行保险业市场乱象整治工作“回头看”。一看主体责任是否落实到位，二看实体经济是否真正受益，三看整改措施是否严实有效，四看违法违规是否有效遏制，五看合规机制是否健全管用。统筹指导全系统提高政治站位，深刻领会金融支持中小微企业对做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重大意义，督促银行机构把普惠金融政策红利切实传导到民营小微企业，不断推动降低企业融资综合成本，依法严厉打击通过融资政策便利获得的贷款违规进行资金套利行为。继续整治股权乱象，清退不符合资质股东，对重大违法违规股东进行联合惩戒。坚决落实“房住不炒”要求，严防信贷资金违规流入房地产领域。规范过渡期资管业务转型发展，继续拆解高风险影子银行，防止死灰复燃。警惕乱象新品种，对严重扰乱市场秩序、侵害金融消费者合法权益的违规行为要加大查处力度。

从长远看，银行业市场乱象的根治有赖于商业银行建立起稳健的风险文化，敬畏风险，尊重规则。良好的监管不是替代商业银行做风险管理，而是发挥好法律规制和市场约束在培育一个安全稳健银行体系中的基础性作用。市场乱象整治目标的最终实现，离不开与稳健风险文化培育的深度融合。只有监管者与被监管者合力构筑稳健审慎的银行业风险文化，才能守住不发生系统性金融风险的底线，确保金融体系健康运行，更好服务实体经济高质量发展。■

（责任编辑　贾瑛瑛）

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