为非银行支付客户备付金 构筑“双保险”

招联金融首席研究员 董希淼

10月13日，中国人民银行发布《非银行支付机构行业保障基金管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），向社会公开征求意见。建立非银行支付机构行业保障基金，是央行在对支付机构备付金实施集中存管后，在非银行支付行业探索建立的又一制度。给支付行业再上一份“保险”，旨在促进非银行支付行业健康发展，维护金融稳定和社会稳定，保护金融消费者合法权益。

近年来，我国非银行支付行业发展迅速，支付方式和产品推陈出新，成为支付体系的重要补充。央行一直十分重视对非银行支付行业的引导和监管。早在2010年6月，央行就印发了《非金融机构支付服务管理办法》，对支付机构开展支付业务进行规范。2013年后，央行相继印发《支付机构客户备付金存管办法》《关于建立支付机构客户备付金信息校验机制的通知》等，对备付金的存放、归集、使用、划转等环节提出一系列要求。2017年1月，央行发出《关于非银行支付机构客户备付金集中存管的通知》，实施支付机构客户备付金集中存管制度，用两年的时间将支付机构客户备付金交至央行专用存款账户。2019年1月起，支付机构向央行全额交存客户备付金，作为其清算保证金。

备付金集中存管有助于防范备付金被挪用的风险，是对支付机构客户备付金上的第一道“保险”。但备付金集中存管，并不能杜绝支付机构经营过程中出现的虚假商户和虚假交易，也无法完全避免非法交易平台传导给支付机构引发的资金风险。而建立行业保障基金，是对支付机构客户备付金上的第二道“保险”。这将有助于防范支付机构因经营问题产生的风险，推动形成市场化的风险防范和化解机制，从而降低风险事件对支付行业的负面冲击，最大程度维护用户合法权益，确保金融稳定和社会稳定。

在我国，非银行支付行业规模较大，涉及数以亿计的用户，与公众日常生活和金融运行密切相关，目前客户备付金超过1.5万亿元。探索建立非银行支付行业保障基金，具有必要性和紧迫性。目前，我国对存款类金融机构已经实施存款保险制度，保险业、信托业等也建立行业保障基金。相应的机制安排，在防范化解金融风险、推动行业长期持续发展、保障用户权益等方面发挥了重要作用，也为非银行支付行业建立保障基金制度提供借鉴。

按照《办法》，支付机构行业保障基金是指按照规定筹集形成的，用于化解和处置因支付机构客户备付金缺口导致的行业风险的非政府性行业互助资金。当支付机构遭遇风险事件出现备付金缺口时，可动用基金对备付金进行兑付。在兑付过程中，优先保证自然人客户及中小微特约商户的合法权益。同时，央行明确，使用基金兑付客户备付金的，对单个客户实行5000元的最高兑付限额。这主要考虑到非银行支付小额、零售等特点，基本满足行业实际需要。当然，最高兑付限额并非一成不变，央行可以根据经济发展、风险状况等因素适时进行调整。

在备付金集中存管初期，客户备付金并无利息，但从2019年底开始，央行按季向支付机构给付利息。而行业保障基金主要从备付金（清算保证金）利息中按季计提，没有增加支付机构额外负担，可行性较强。当规模达到10亿元上限后，或支付市场遭受重大突发市场风险，可暂停基金计提。《办法》指出，根据支付机构分类评级结果实行差别计提比率的方式，有助于引导支付机构依法合规开展支付业务。对广大用户来说，建立非银行支付行业保障基金，是更好地保护用户合法权益、确保支付行业平稳发展的举措。基金主要来自客户备付金利息，不会增加支付机构支出，更不会增加用户负担。

2017年以来，央行通过完善支付清算基础设施、实施备付金集中存管、加大无证支付打击力度，出台条码支付规范等一系列举措，建制度、搭平台、断直连、关通道，疏堵并举，标本兼治，加大支付清算市场乱象整治工作力度，有效地防控支付清算领域金融风险。建立非银行支付行业保障基金，是加强支付清算领域风险防范的举措之一。在征求意见的基础上，央行应尽快正式出台办法，以更全面的“双保险”制度，建立起更有效的防火墙，进一步完善对非银行支付行业监管，构建防范和化解非银行支付机构风险的长效机制。

（作者：董希淼 编辑：洪晓文）