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国库管理权维持“现状” 单一账户体系改革尚远

2020-10-17 07:13:42 中国经营报 

本报记者 杜丽娟 北京报道

《预算法实施条例》10月1日正式实施后,央行及分支机构虽能保留“经理”国库业务的权力,但财政部对财政专户的管理监督以及资金支配,表明财政部门在国库管理权上依然具有重要地位。

种种迹象显示,国库经理体制下,财政专户将长期存在。尽管此前舆论对国库单一账户体系的建立颇为关注,但《预算法实施条例》对此却并未有更多表述。

在多位业内人士看来,央行和财政部关于国库管理权的争议没有更多解释的情况下,基本就是维持此前《预算法》的规定。这似乎也说明,国库单一账户体系的改革并非当前紧迫工作,其推进可能需要更多的实践论证。

专户管理仍具合法性

界定财政部和央行在国库管理上的职责,一直是《预算法》改革中一项重要内容。作为新《预算法》的配套落实文件,《预算法实施条例》实际上在《预算法》实施半年后就公布了,但直到今年10月才实施,时间长度达5年之久,其中缘由可能在于国库管理权的争议。

有财税相关人士对此评价:“比起预算权力,国库管理中的实质性权力要更大,主要包括‘管钱’‘管账’‘管投资’三大方面,这些问题的博弈成为国库管理职责划分的主要焦点。”

围绕国库管理权应该由谁主导的话题,财政部和央行的讨论已持续多年,最终新《预算法》的施行而使之落定。按照新《预算法》规定:“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”但央行后续如何“经理”国库业务,新《预算法》却没有给出更详细的表述。

由此,市场上便产生了两种不同的声音。认为财政部应该主导的观点是,看管国家的“钱袋子”属于财政管理范畴,人民银行是受财政委托代理国库业务。财政部管理国库业务可以提高资金的使用效率。而央行方的观点则认为,应该建立国库单一账户体系,把所有财政性资金纳入国库单一账户体系管理,这样有利于对财政资金起到防火墙作用。

按照2015年的《预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)规定,中国人民银行经理中央国库业务应当接受财政部的指导和监督,对中央财政负责。中国人民银行分支机构和有关银行业金融机构办理地方国库业务应当接受本级政府财政部门的指导和监督,对地方财政负责。

根据该规定,央行经理国库要接受财政部门监督指导,并对财政部门负责。10月1日实施的《预算法实施条例》在肯定上述内容的同时,进一步明确了财政专户的概念及特定专用资金的范围。

在财政部和央行关于国库管理权争议的问题中,财政专户是一个避不开的话题,《预算法实施条例》规定了开设、变更与撤销财政专户的管理程序。在多位财税人士看来,此举强调了财政部门在专户管理监督以及专户资金支配上的主导地位,这表明,目前阶段财政专户的存在仍然具备其合法性。

实际操作中,对于财政专户存在的必要性,业界也有不同声音。其中被大家熟知的一个观点是“小金库”隐患问题,因为财政专户的长期存在,这一问题或将难根除。

事实上,自2011年以来,财政部对地方财政专户组织了多次专项检查,按照财政部的要求,各级财政部门现有存量财政专户中,凡是2014年以来未经财政部核准擅自新开设的,均须在2017年11月底之前撤销。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,短期看,财政专户将长期存在,但不可否认财政专户管理的规范化和法制化水平已经在提高。按照《预算法实施条例》要求,财政专户资金由本级政府财政部门管理,纳入统一的会计核算,并在预算执行情况、决算和政府综合财务报告中单独反映。

这说明有关部门正在健全相关制度,严格规范财政专户管理,切实保障资金安全。司法部和财政部相关负责人在回答记者提问时表示,开设、变更财政专户应当经财政部核准,撤销财政专户应当报财政部备案,中国人民银行应当加强对银行业金融机构开户的核准、管理和监督工作。

单一账户改革或为时尚早

然而需要关注的是,财政专户长期存在后,国库单一账户体系的建立是否意味着将有所放缓?

多位受访的专家认为,理想状态下,改革的方向是国库单一账户逐渐取代财政专户,但从目前迹象看,完全取代的可能性较小。“对这一话题的关注,除了此前《意见稿》中有涉及外,此次《预算法实施条例》并未对此有更多表述,这可能表明这项工作要达到理想状态,还需在深化改革的过程中逐步调整与完善。”一位财税人士如此分析。

国库单一账户管理是指将政府所有财政资金集中在国库或国库指定代理银行开设的单一账户,所有财政资金拨付和收缴均通过这一账户进行,其核心是通过账户体系的统一管理,提高预算执行的效率和透明度。

其提出背景主要是针对财政专户开设过多,造成大量预算资金滞留等情况。2001年,国务院办公厅发布了《财政国库管理制度改革方案》,提出建立以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的国库集中收付改革。

中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇认为,国务院通过这一系列改革,是希望完善财政账户开设与撤销、内容与数量控制方面的审批制度,以逐步建立现代公共预算管理体制。

但随着财政部和央行对国库管理权问题的争议,国库单一账户体系的推进工作也处于停摆中。“国库单一账户的推进工作这几年基本遵循了《意见稿》征求阶段讨论激烈,但在正式文件较少提及的现象,因此市场的关注度已经大大降低。”上述财税人士说。

与该人士的判断一样,这一话题曾出现在《意见稿》中,但在正式发布的《预算法实施条例》中却并未有更多表述,这可能意味着,当前全面实现国库单一账户体系为时尚早。

施正文认为,单一账户体系是理想状态下的改革,但却不是一步到位,在条件不成熟的情况下,维持现有格局可能是最好的方案。“长远看,《预算法》也为单一账户建设提供了立法空间,所以即使不在条例说明中,其未来工作的推进也不违反预算法精神。”

中诚信国际研究院最新的报告则认为,在当前的国库经理制下,财政部与央行都可视为政府的国库管理代理人,两者之间的关系相对平行,但总体来看仍与“财政是会计、央行是出纳、会计和出纳不能互兼”的经理制有一定差距。

更为重要的是,虽然央行及分支机构在国库管理权问题上最终维持了原有条例,但长远看,央行的监督功能仍将任重道远。

(责任编辑:王治强 HF013)
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